II SA/Wa 588/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekającą o utracie przez A. B. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 2 maja 2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że A. B. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej w Placówce Straży Granicznej Z. Zameldowany jest wraz z rodziną w domu stanowiącym własność teściów – W. i S. S., położonym w miejscowości K. [...]. W dniu 24 lipca 2006 r. A. B. złożył oświadczenie, że w dniu [...] maja 2003 r. zmarł jego ojciec J. B., który był współwłaścicielem domu w miejscowości S. [...] (miejscowość pobliska w stosunku do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza). Z protokółu przesłuchania strony wynika, że w domu tym mieszka matka funkcjonariusza Z. B. oraz jego brat I. B. Organ ustalił, że jest to budynek podpiwniczony, składający się z trzech pokoi, kuchni, spiżarni, łazienki, przedpokoju o łącznej powierzchni mieszkalnej 59,30 m2 i powierzchni użytkowej 170 m2. A. B. podał, że w domu rodzinnym nie mieszka od dnia 13 października 1995 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, mając powyższe na uwadze, uznał, że z dniem [...] maja 2003 r. funkcjonariusz stał się, z tytułu dziedziczenia ustawowego, współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości S. [...], i decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekł o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez A. B. Zdaniem organu funkcjonariusz będąc współwłaścicielem domu jest także jego współposiadaczem i od dnia [...] maja 2003 r. posiada uprawnienia do korzystania z rzeczy wspólnej. Odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniósł A. B., zarzucając organowi niewłaściwą interpretację przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania oraz niewłaściwą interpretację przepisów kodeksu cywilnego w zakresie regulującym posiadanie i otwarcie spadku w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy. Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku rozpoznania odwołania, wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym, prawo do równoważnika pieniężnego powstaje, jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). W myśl zaś § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego. Zdaniem organu, ze wskazanego przepisu rozporządzenia wynika, że przyznanie tego świadczenia jest wyłączone w każdym przypadku posiadania lokalu lub domu niezależnie od wielkości powierzchni mieszkalnej. Jednocześnie organ podkreślił, że przepis art. 99 pkt 2 wskazanej ustawy wyraźnie stanowi, iż nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli posiada on w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub dom jednorodzinny, przy czym, inaczej niż w przypadku lokalu, nie ma znaczenia czy posiadany dom zapewnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Organ dodatkowo zauważył, że odwołujący się posiada uprawnienia do pięciu norm zaludnienia (35-50 m2), a mając na uwadze powierzchnię odziedziczonego domu oraz liczbę osób, która w nim mieszka, organ stwierdził, że istnieje możliwość zamieszkania w odziedziczonym domu. Fakt, że w tym domu nie mieszka jest spowodowany wyłącznie subiektywnymi powodami, podobnie jak fakt, że obecnie mieszka w domu o powierzchni mieszkalnej 26 m2. Organ wyjaśnił też, że nie ma żadnego znaczenia dla sprawy fakt budowania domu przez funkcjonariusza. Budowa domu nie ma wpływu na realizację uprawnień funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego dopóki nie wystąpi on o przydzielenie mu pomocy finansowej lub w nim nie zamieszka. Zdaniem Komendanta Straży Granicznej, określenie "posiadanie lokalu mieszkalnego", o którym mowa w przepisach art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej i § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002r. należy rozumieć w znaczeniu nadanym przez przepisy Kodeksu cywilnego (art.336 i nast.). A zatem przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie: samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów, organ zauważył, że nabycie w drodze dziedziczenia, mimo tego, że ma charakter prowizoryczny, uprawnia funkcjonariusza do zamieszkania wraz z rodziną w posiadanym domu. Organ podkreślił, że związanie przez ustawę nabycia spadku przez spadkodawcę ze zdarzeniem prawnym jakim jest śmierć osoby fizycznej oznacza, że z chwilą śmierci spadkodawcy (otwarcia spadku) osoba uprawniona do spadkobrania wchodzi w ogół praw i obowiązków, należących do spadku. Organ wskazał także, że w myśl art. 1012 k. c. spadkobierca może odrzucić spadek. Stosowne oświadczenie może być złożone w ciągu 6 miesięcy od dnia, w którym osoba powołana do spadku dowiedziała się o tytule swego powołania. Wyjaśnił, że w sytuacji, gdy spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych(art. 1035 k.c.). Odnosząc się do przytoczonych przez odwołującego się wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących prawa policjanta do lokalu mieszkalnego zgodnego z przysługującą normą zaludnienia, organ wyjaśnił, że nie mają one w rozpatrywanej sprawie zastosowania. W przypadku bowiem ustalania uprawnień do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie bierze się pod uwagę tego, czy przedmiotowy dom spełnia przysługujące mu normy zaludnienia. Te przesłanki dotyczą bezpośrednio kwestii przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej wniósł A. B., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez błędną ich interpretację, a także naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności i przepisów k.p.a. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że przyjęcie poglądu skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której każdy funkcjonariusz miałby prawo do przydziału mieszkania, mimo posiadania jako właściciel innego lokalu (domu), w którym mógłby, lecz nie chce mieszkać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 3 tej ustawy za miejscowość pobliską uważa się taką miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby, nie przekracza 30 km. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i ten stan rzeczy nie jest przez niego kwestionowany. Bezspornym jest również, że dom jednorodzinny w miejscowości S. stanowił własność jego rodziców, a w dniu [...] maja 2003 r. zmarł ojciec funkcjonariusza. Spornym natomiast pozostają i stanowią przedmiot zarzutów skarżącego ustalenia, czy do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne oraz czy po śmierci ojca skarżący stał się posiadaczem domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do pierwszej kwestii stwierdzić należy, że w ustawie o Straży Granicznej uregulowano różne formy pomocy udzielanej funkcjonariuszom w przypadku braku lokalu mieszkalnego. Mianowicie, przydzielenie lokalu mieszkalnego (art. 99 w zw. z art. 92 ustawy), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ustawy), jak również – będący przedmiotem niniejszej sprawy – równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art.96 ust. 1). Z analizy przepisów art. 92 ust 1 (funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych) oraz art. 99 pkt 2 (lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy) i z art. 98 (funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość) wynika, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu i pomoc finansowa na jego uzyskanie w sytuacji, kiedy lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Natomiast co do kwestii równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, cytowany już wyżej przepis art. 96 ust. 1 ustawy, nie określa powierzchni lokalu, tzn. nie stanowi się w nim, iż musi to być lokal odpowiadający przysługującej rodzinie powierzchni mieszkalnej. Zauważyć należy, że przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, również nie ma żadnego odniesienia do norm mieszkalnych przysługujących funkcjonariuszowi. Reasumując, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje – zdaniem Sądu – jeżeli funkcjonariusz posiada lokal bądź dom jednorodzinny, bez względu na normy mieszkaniowe i stanowisko to jest zbieżne z dotychczasową judykaturą (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt I SA 665/03 – LEX nr 160829)). Niekwestionowany jest natomiast pogląd, że orzekanie w przedmiocie utraty uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną, następuje w drodze decyzji konstytutywnej (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. – ONSA 2002/3/95). Jednakże, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04 – LEX 166516, którego tezę Sąd w niniejszym składzie podziela, fakt uznania tej decyzji za konstytutywną nie oznacza, że "przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa powołanego przepisu ustawy, jak i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W obowiązującym stanie prawnym nie jest przypadkiem, że w sprawie wydaje się decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie decyzję o cofnięciu uprawnień do tego równoważnika". W rozpoznawanej zaś sprawie zgon ojca skarżącego nastąpił w dniu [...] maja 2003 r. i w tej sytuacji organ był uprawniony – zdaniem Sądu – do wydania decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego od dnia [...] maja 2003 r. Należy również stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ słusznie przyjął, iż skarżący jest w posiadaniu, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy, domu jednorodzinnego. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do przedmiotowego równoważnika z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z akt sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją organ stwierdził, iż skarżący stał się współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości pobliskiej. Fakt, że jest współwłaścicielem oznacza, ze jest on uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Skoro zaś przesłanką do otrzymywania przedmiotowego równoważnika jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, to w przypadku zmiany tego stanu, następuje utrata uprawnienia do jego otrzymywania. Wskazać należy, że uznając racjonalizm ustawodawcy, gdyby wolą jego było w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprzyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji posiadania domu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość i jednocześnie będącego jego własnością lub współwłasnością, albo też posiadanie do tego domu tytułu prawnego, to niewątpliwie przepis taki zostałby umieszczony w ustawie o Straży Granicznej. Natomiast ustawowe sformułowanie "posiada" należy interpretować jako każdą formę posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wraz ze śmiercią ojca skarżącego, stał się on po nim posiadaczem części domu. Stosownie do treści art. 924 k.c., m.in. prawa nie wygasające z chwilą śmierci danej osoby, przechodzą w drodze sukcesji generalnej na określone podmioty i to właśnie chwila (data) śmierci przesądza o składzie majątku spadku. Innymi słowy mówiąc, chwila śmierci ojca skarżącego przesądziła o składzie majątku spadkowego, zaś nabycie spadku, w myśl art. 925 k.c., nie było uzależnione ani od złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu, bowiem nastąpiło z mocy prawa. Zaś jednym z nabytych przez niego praw, jest posiadanie – w rozumieniu art. 336 k.c. – nieruchomości w N. Na marginesie wyjaśnić należy, że dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość korzystania. Tak samo, jak "posiadanie" odnosi się do domu jednorodzinnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowania domu jednorodzinnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99 – LEX 55283). Posiadanie jest szczególnym stanem faktycznym i w tej sytuacji nie dotyczą go ograniczenia ustawowe o charakterze podmiotowym ustanowione dla nabycia prawa. Zatem skarżący jest posiadaczem tej nieruchomości w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, mimo że nie stwierdzono jeszcze nabycia spadku, a w konsekwencji ewentualnego działu spadku. Na koniec wyjaśnić należy skarżącemu, że powołane przez niego w skardze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą innego stanu faktycznego, a przede wszystkim prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.