II GSK 146/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Katarzyna Janicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 634/07 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 634/07, oddalił skargę P.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] nakładającą karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] marca 2006 r. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu członowego, składającego się z ciągnika siodłowego marki S. o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki T. o nr rejestracyjnym [...]. Pojazd ten, stanowiący własność P.J., prowadzony był przez pracownika przedsiębiorcy L.K. Zadeklarowana masa przewożonego ładunku, zgodnie ze specyfikacją wysyłkową z dnia [...] marca 2006 r. wynosiła 23891 kg. Droga krajowa nr [...] na odcinku od S. do G. została zakwalifikowana do dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, natomiast na pozostałym odcinku, po którym poruszał się między innymi kontrolowany pojazd i na którym przeprowadzono kontrolę, dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 ton. Pojazd poddano ważeniu wagami statycznymi, w miejscu do tego przystosowanym. Spadki terenu, zmierzone przez uprawnionego geodetę, nie przekraczały dopuszczalnych norm. Z czynności ważenia sporządzono protokół nr [...], który kierowca pojazdu podpisał bez zastrzeżeń. W wyniku wspomnianego ważenia ustalono w kontrolowanym pojeździe, po odjęciu 200 kg i 2%: – nacisk pojedynczej osi napędowej w wysokości 9,7 tony; – nacisk potrójnej osi nienapędowej naczepy w wysokości 24,90 tony. W związku z tym, organ stwierdził przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton (odpowiednio): – dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych − o 1,7 tony; – dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi do 21,8 tony − o 3,1 tony. Kierowca kontrolowanego pojazdu nie przedstawił zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożył na P.J. karę pieniężną w wysokości 11.100 zł. Jako podstawę decyzji wskazał art. 13g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz l.p. 7.6.b załącznika nr 2 do ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że droga krajowa nr [...] w miejscowości K., na której dokonano kontroli, stanowi sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś do 78,4 kN (8 t). Organ uznał, że poruszając się po danej drodze, kierowca musi przestrzegać ograniczeń, które są dla niej wyznaczone przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. (Dz. U. Nr 219, poz. 1861). Zdaniem organu, miejsce ważenia było przystosowane do ważenia pojazdów, natomiast pomiary pochylenia terenu zostały uwidocznione w odpowiednim protokole. W kwestii okazanego przez stronę kwitu wagowego organ zauważył, że dokumenty dotyczące masy całego pojazdu czy też samego ładunku mogły odzwierciedlać ich rzeczywistą masę w momencie załadunku. Nie musiały natomiast odzwierciedlać ich stanu z chwili samej kontroli, z uwagi na możliwość dokonania późniejszego załadunku lub rozładunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ nie uchybił art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zgromadził, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja zawiera szczegółowy opis stanu faktycznego, a poczynione ustalenia znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Organ przedstawił też obszerną argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Sąd uznał, że aby stwierdzić, czy kontrolowany pojazd jest pojazdem nienormatywnym z uwagi na przekroczenie nacisku osi dopuszczalnego dla danej drogi, należy ustalić dopuszczalny nacisk osi dla drogi. Omawianą kwestię regulują, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), następujące rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r.: w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1860) oraz w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861). Drogi niewymienione w tych rozporządzeniach, zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Wskazane wyżej rozporządzenia nie wymieniają drogi krajowej nr [...] na odcinku K.-S., to jest odcinka, na którym dokonano kontroli, a zatem była to droga, po której mogły się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton. Tymczasem w wyniku ważenia za pomocą wag statycznych stwierdzono nacisk pojedynczej osi napędowej − 9,7 t, potrójnej osi nienapędowej naczepy − 24,90 t. Stwierdzone naciski osi przekraczały dopuszczalne naciski odpowiednio o 1,7 tony (oś napędowa) i 3,1 tony (oś potrójna naczepy). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pomiarów nacisku dokonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych w miejscu, w którym pochylenie terenu nie przekraczało dopuszczalnych norm. Z pomiaru pochylenia terenu sporządzono stosowny protokół, uwidaczniający pomierzone spadki, zaś samo stanowisko zostało zatwierdzone do kontroli pojazdów przez kierownika rejonu w S. Oddziału w Z.G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie Sądu, argumenty skarżącego odnoszące się do złego stanu technicznego miejsca pomiaru należy uznać za chybione. Kierowca w chwili pomiaru nie podniósł tych kwestii, natomiast dołączone przez skarżącego zdjęcia punktu pomiarowego siłą rzeczy nie mogły obrazować jego stanu w chwili pomiaru i dlatego nie mogły być uznane za miarodajne. Zdaniem WSA, nie mógł być uwzględniony podnoszony w odwołaniu zarzut, że bezpośrednio przed kontrolą, na skutek zdarzenia drogowego, połączonego z gwałtownym hamowaniem, doszło do przemieszczenia ładunku. Przy mocowaniu ładunku powinna być wzięta pod uwagę ewentualność gwałtownego hamowania, które nie jest zdarzeniem nadzwyczajnym. Samoistne przemieszczenie ładunku na skutek gwałtownego hamowania świadczy o zamocowaniu ładunku niezgodnie z wymogami ustawy. Sąd podkreślił, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie podawał, by przed kontrolą doszło do gwałtownego hamowania pojazdu. Ponadto w trakcie postępowania nie było możliwości zweryfikowania, czy i ewentualnie w jaki sposób ładunek uległ przemieszczeniu. Sam skarżący wyjaśnił, że poluzowanie pasa mocującego ładunek stwierdzono dopiero po przyjeździe na miejsce rozładunku. Wymienione okoliczności sprawiają, że niemożliwe było − i nadal jest − ustalenie, jaki wpływ takie ewentualne przemieszczenie miałoby na wyniki pomiarów nacisków osi. Zdaniem Sądu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosował właściwe normy prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżącego, decyzje obu instancji nie naruszają art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną, przy czym wysokość kar określa załącznik nr 2 do ustawy. Wysokość kary jest określona kwotowo w ustawie i nie może być modyfikowana przez organ przy wydawaniu decyzji przez wprowadzenie elementu uznaniowego. P.J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, naruszenie to polegało na niezgodnym z prawem przygotowaniu miejsca do ważenia pojazdów, nie spełniającym wymogów wynikających z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316). Ponadto skarżący zarzucił, że: a) z naruszeniem art. 10 k.p.a. został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, b) organy wydające decyzje, z uchybieniem art. 7 k.p.a. nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności, c) wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 78 § 1 k.p.a. zignorowano żądania strony co do przeprowadzenia dowodów, d) naruszono art. 33 k.p.a. w zakresie dotyczącym sposobu udzielania pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżący podał, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G.W. dysponował protokołem pomiaru miejsca do ważenia obejmującym sprawdzenie pochylenia podłużnego i poprzecznego, niemniej jednak nie obejmował on trzeciego parametru nierówności powierzchniowych w strefie ważenia. Zdaniem skarżącego prowadzi to do wniosku, że kontrola pojazdu odbyła się w miejscu nieodpowiednio do tego przygotowanym. Wątpliwości wzbudza także sposób sporządzenia protokołu pomiaru pochylenia terenu, ponieważ nie został on sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia do dokonywania takich pomiarów, tj. uprawnionego geodetę. Ponadto brakuje w nim informacji dotyczących świadectw legalizacji urządzeń użytych do pomiaru miejsca ważenia, co powoduje, że nie jest on kompletny. Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji rozstrzygając sprawę, ponad zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej przedłożył niczym nieuzasadnione domniemanie prawdziwości dokumentów, będących w posiadaniu organów administracji publicznej, co jest ewidentnym naruszeniem wspomnianej zasady. Zdaniem skarżącego, kierowca nie posiadał umocowania do działania w imieniu skarżącego, zatem nie mógł w jego imieniu dokonywać jakichkolwiek czynności przed organami administracji publicznej, a w szczególności wypowiadać się co do treści protokołu z czynności kontrolnych. Podpisanie przez kierowcę protokołu nie powinno być traktowane jako czynność pełnomocnika i wywoływać bezpośrednio negatywnych skutków procesowych dla skarżącego. Według skarżącego, w toku postępowania nie można odmawiać stronie prawa do podważania zapisów zawartych w protokole kontroli, w przeciwnym wypadku prowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby zbędne, a to naruszałoby zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 powołanego przepisu, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one niezasadne. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej jako naruszone wskazał następujące przepisy: art. 7, art. 10, art. 33 i art. 78 § 1 k.p.a. Wymienione przepisy regulują postępowanie administracyjne. Tymczasem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego. Za taką wykładnią powołanego przepisu przemawia to, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Skoro skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia. Reguły tego postępowania zostały określone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W procesie wykładni art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy także uwzględnić, że w art. 183 § 2 p.p.s.a. wymieniono przyczyny nieważności postępowania, których związek z postępowaniem sądowym nie może budzić wątpliwości. Niewątpliwie przyczyny nieważności takie jak: niedopuszczalność drogi sądowej, brak zdolności sądowej, skład sądu sprzeczny z przepisami prawa, nie mogą odnosić się do postępowania administracyjnego. Należy w związku z tym uznać, że ustawodawca nadał takie samo znaczenie wyrazowi "postępowanie" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jak w art. 183 § 2 p.p.s.a. Powyższe rozumienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a uzasadnia przyjęcie, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i postępowanie poprzedzające jego wydanie, a nie decyzja organu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że nie powołano w niej żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie można przyjąć, że podstawa kasacyjna w niej powołana spełnia warunki określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania sądowego, nie przywołano uzasadnienia zarzutu i wreszcie nie wykazano, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, to stwierdzić należy, że niezależnie od wadliwej kwalifikacji powołanego przepisu do przepisów normujących postępowanie to uchybienie polegające na "niezgodnym z prawem przygotowaniu miejsca do ważenia pojazdów" nie mieści się w żadnej z form naruszenia przepisów określonych w art. 174 p.p.s.a., nie jest to bowiem ani błędna wykładnia przepisu, ani jego niewłaściwe zastosowanie. Jak wspomniano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W tych warunkach niewskazanie właściwej podstawy tej skargi uniemożliwia ustosunkowanie się do twierdzeń w niej zawartych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).