II SA/Ol 622/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Skarżąca S. J. decyzją "[...]" została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy uzyskując status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 20 sierpnia 2006r. w wysokości 100 % kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu podano, iż z przedłożonych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji strona spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną i przyznania jej prawa do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego . Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", działający z upoważnienia Starosty Inspektor Powiatowy, orzekł o utracie przez S. J. z dniem 28 grudnia 2006r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu stwierdzono, iż bezrobotna otrzymała dotację z Funduszu Pracy lub Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, w związku z czym następuje utrata statusu bezrobotnego. Na skutek odwołania złożonego przez S. J., działający z upoważnienia Starosty Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 132 § 1 Kpa, uchylił w całości własną decyzję w sprawie utraty przez S. J. statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z "[...]" Nr "[...]", działający z upoważnienia Starosty Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r., Nr 99, poz. 1001, ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o utracie przez S. J. w dniu 19 stycznia 2007r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W motywach uzasadnienia wskazano, iż z posiadanych dokumentów wynika, iż S. J. podjęła działalność gospodarczą na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych z udziałem środków Funduszu Pracy. Utrata statusu osoby bezrobotnej następuje z dniem 19 stycznia 2007r., gdyż tego dnia Spółdzielnia została wpisana do KRS-u uzyskując osobowość prawną i możliwość rozpoczęcia działalności. Od decyzji tej odwołanie złożyła S. J. podając, iż dotację z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej otrzymała po podpisaniu umowy w dniu 12 lutego 2007r. Zatem dopiero z tym dniem winna utracić status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Rozpatrując odwołanie, Wojewoda, decyzją z "[...]" Nr "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r., Nr 99, poz. 1001, ze zm) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie. Stwierdzono, iż istotną przesłanką dla uznania określonej osoby za spełniającą warunki do posiadania statusu bezrobotnego jest spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, wśród których znajduje się negatywna przesłanka dotycząca prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, w tym także prowadzenia takiej działalności w formie spółdzielni oraz spełnianie warunku bycia zdolnym i gotowym do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku. Taka konstrukcja ww. przepisu oznacza, iż pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje w dniu, w którym właściwy do dokonania wpisu organ rejestrowy dokona wpisu takiego podmiotu gospodarczego. W sytuacji, gdy takim podmiotem jest spółdzielnia socjalna, która uzyskuje osobowość prawną z chwilą dokonania, na wniosek założycieli spółdzielni socjalnej, wpisu przez właściwy miejscowo sąd gospodarczy do Krajowego Rejestru Sądowego – art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006r. o spółdzielniach socjalnych (Dz.U. Nr 94, poz. 651), z chwilą dokonania takiego wpisu. Z tym bowiem dniem spółdzielnia socjalna uzyskuje osobowość prawną czyli możliwość prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o prace jej członków. Ze znajdujące się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia "[...]" wynika, że tego dnia Sąd wpisał do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców pod pozycją nr "[...]" Wielobranżową Spółdzielnię Socjalną "A". W rubryce dotyczącej składu zarządu spółdzielni została wpisania m.in. S. J. jako członek zarządu. Z tym dniem zatem osoby reprezentujące zarząd spółdzielni, w tym Pani J., zaczęły pełnić funkcje zawodowe i z tym też dniem skarżąca przestała spełniać warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda dodatkowo wskazał, iż pełnienie funkcji członka zarządu spółki powoduje automatycznie brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, gdyż pełnienie tej funkcji wymaga świadczenia pracy na rzecz zarządzanej spółki w pełnym wymiarze, co dyskwalifikuje osobę z grona osób bezrobotnych. Takie stanowisko przedstawiono w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2002r. sygn. II SA 2902/0 oraz wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 marca 2005r. sygn. II SA/Ol 93/05. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. J. wniosła o pozytywne rozpoznanie jej sprawy, gdyż decyzja Wojewody jest niesłuszna i krzywdząca dla niej. Podkreśliła, że z wyjaśnień Departamentu Funduszy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej z dnia "[...]" sygn. "[...]" wynika, że wyłączenie z ewidencji osób bezrobotnych powinno następować po dniu otrzymania środków z Funduszu Pracy, a te otrzymała dopiero w dniu 14 lutego 2007r. Załączyła do skargi pismo spółdzielni z dnia 7 marca 2007r. oraz odpowiedź MPiPS z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty wyrażone w skarżonej decyzji. Dodatkowo podał odnośnie zarzutu skargi, iż w przypadku otrzymania środków na podjęcie działalności gospodarczej, zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Departament Funduszy MPiPS z dnia "[...]" utrata statusu osoby bezrobotnej następuje z dniem otrzymania tych środków, że Wojewoda posiadał inne pismo z Departamentu Rynku Pracy MP i PS z dnia "[...]", w którym zaprezentowano taki sam pogląd jak wyrażony w skarżonej decyzji. Ponieważ żadne z przywołanych pism nie zostało podpisane przez upoważnionego ministra, tym samym nie może ono stanowić obowiązującej wykładni prawa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) zwanej dalej; ustawą ppsa. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod katem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub części , jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej spawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej uchybienia prawa materialnego, które nie pozwoliło na pozostawienie tych decyzji w obrocie prawnym. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco: W sprawie bezsporną jest okoliczność, iż skarżąca ponownie została zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 17 sierpnia 2006r. i z dniem 18 sierpnia 2006r. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych (karta 12 i 26 akt adm.). W dniu 28 grudnia 2006r. strona zawarła umowę ze Starostą dotyczącą przyznania jej środków Funduszu Pracy, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z przeznaczeniem na założenie spółdzielni socjalnej pod nazwą Wielobranżowa Spółdzielnia Socjalna "A" ( karta 48-50 akt adm.). Z § 2 tej umowy wynika, iż środki w wysokości 7.281,81 zł zostaną przekazane na konto bezrobotnego po spełnieniu warunku określonego w § 7 umowy, który przewiduje uzyskanie przez bezrobotnego zabezpieczenia, którym będzie poręczenie Agencji Rozwoju S.A.. Postanowieniem z dnia "[...]" Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dokonał wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców pod pozycją nr "[...]" Wielobranżową Spółdzielnię Socjalną "A" i wydał zaświadczenie potwierdzające dokonanie takiego wpisu. Bezsporna pozostaje w sprawie również okoliczność, iż decyzja organu I instancji wydana została m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, natomiast organ odwoławczy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Materialnoprawną podstawę żądania S. J. w zakresie utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej w związku z otrzymaną pożyczką z Funduszu Pracy z przeznaczeniem na założenie spółdzielni socjalnej i prowadzenie działalności na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, pomimo że wprost nie wskazała tego przepisu, stanowi art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o promocji zatrudnienia, gdyż jednoznacznie wynika to z żądania zawartego w skardze aby utrata statusu nastąpiła z dniem otrzymania przez skarżącą środków z Funduszu Pracy tj. z dniem 14 lutego 2007r. Zgodnie z tym przepisem starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który: otrzymał pożyczkę z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych lub instytucji z udziałem środków publicznych na podjęcie działalności pozarolniczej lub rolniczej albo otrzymał jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 . Po myśli zaś art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia starosta ze środków Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 5-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 2-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. W rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje fakt, iż S. J. została przyznana pożyczka z Funduszu Pracy na utworzenie spółdzielni socjalnej w trybie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Okoliczność powyższą przyznają orzekające w tej sprawie organy administracji. Sporna pozostaje natomiast kwestia, czy utrata statusu bezrobotnej mogła nastąpić w okolicznościach niniejszej sprawy w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, czy też w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, a jeżeli tak to czy utrata statusu bezrobotnego następuje z chwilą zarejestrowania spółdzielni socjalnej w Krajowym Rejestrze Sądowym – Rejestrze Przedsiębiorców, czy też w innej dacie. Przechodząc do wyjaśnienia podniesionych wątpliwości należy wskazać, iż zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia .starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 , co oznacza, iż utrata statusu bezrobotnego może nastąpić m.in. w sytuacji podjęcia pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, bądź też gdy osoba nie jest zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia zawiera zamknięty katalog przesłanek, których ujawnienie zobowiązuje starostę do pozbawienia określonej osoby po stronie której przesłanki te zaistniały statusu bezrobotnego. Skoro ustawodawca enumeratywnie określił wskazany wyżej katalog przesłanek warunkujących utratę statusu bezrobotnego, to nie do zaakceptowania jest działanie organu administracji, który stosuje jako podstawę do orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego przesłankę określoną w pkt 1 w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nakazywałyby zastosowanie innej określonej w tym przepisie przesłanki tj. przesłanki z pkt 2. Takie działanie organu nie zasługuje na akceptację, gdyż skutkowałoby pozbawieniem racji bytu przepisu art. 33 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Z obowiązującej powszechnie zasady racjonalności działań podejmowanych przez ustawodawcę należy wywieść, iż zapis pkt 2 art. 33 ust. 4 stanowi szczególny wyraz woli ustawodawcy aby w ściśle określonych przypadkach dotyczących osób, które podejmują starania aby stworzyć sobie miejsce pracy i w tym celu otrzymują pożyczki tak z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych lub Funduszu Pracy na podjęcie pozarolniczej lub rolniczej działalności były pozbawiane statusu bezrobotnego nie z chwilą ich rejestracji w organie ewidencyjnym lecz dopiero z chwilą otrzymania tych środków pomocowych. Sam fakt rejestracji w stosownych organie ewidencyjnym nie umożliwia jeszcze takim osobom bezrobotnym podjęcie faktycznej działalności i osiąganie dochodów umożliwiających im utrzymanie, gdyż nie posiadają jeszcze środków na prowadzenie takiej działalności mimo prawnego posiadania statusu przedsiębiorcy, a dopiero faktyczne otrzymanie takich środków w ramach pożyczki umożliwia realną możliwość osiągania dochodów z takiej działalności i posiadanie środków na utrzymanie. Wskazać pozostaje także, iż katalog przesłanek pozbawiających statusu bezrobotnego nie może być postrzegany jako odrębne podstawy do takiego orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego. Z brzmienia art. 33 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy wynika bowiem, że przepis ten stanowi szczególną regulację wyłączającą zastosowanie zapisu ogólnego, iż status tracony jest przez bezrobotnego z chwilą nie spełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. tej ustawy. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do reguły ogólnej i jako taki ma pierwszeństwo w stosowaniu przed regułą ogólną wyrażoną w pkt 1 tego przepisu. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, iż Wojewoda naruszył przepis prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na pominięciu obowiązującego przepisu prawa, który w rozpoznawanej sprawie winien być zastosowany. Organ odwoławczy wadliwie bowiem wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia zamiast zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W tym miejscu należy wskazać również, iż wprawdzie organ I instancji właściwie zastosował w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia lecz dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni ma miejsce wówczas, gdy nadano inne znaczenie treści zastosowanego przepisu, czyli polega ono na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu. Organ I instancji przyjął, iż w związku z otrzymaniem pożyczki z Funduszu Pracy na utworzenie spółdzielni socjalnej przez skarżącą utrata statusu osoby bezrobotnej następuje w dniu dokonania wpisu tej osoby prawnej do właściwego Krajowego Rejestru Sądowego, podczas gdy gramatyczna wykładnia tego przepisu wskazuje, iż utrata statusu bezrobotnego następuje przez bezrobotnego, który otrzymał (...) jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2. Użycie w brzmieniu tego przepisu czasownika "otrzymywać" w formie dokonanej czasu przeszłego oznacza, iż utrata statusu następuje dopiero po faktycznym otrzymaniu środków finansowych, nie zaś po podpisaniu umowy o przyznanie takiej pożyczki, czy też po zarejestrowaniu spółdzielni w stosownym rejestrze. Reasumując w niniejszej sprawie Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 wyżej powołanej ustawy.