I SA/Wa 473/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych w sprawie gruntu [...] oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek I. M., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2004 r. [...], którą stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Powołane wyżej decyzje nadzorcze zostały wydane po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 874/01 ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją tego organu z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przytoczył następujące okoliczności faktyczne: zabudowana nieruchomość przy ul. [...] nr hip. [...] stanowiąca własność J. K., A. P., E. B., W. S., M. K. i A. K. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). W dniu [...] lutego 1949 r. A. K. działający w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1958 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Od powyższego orzeczenia odwołanie złożyła A. P.. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej przy piśmie z dnia [...] stycznia 1959 r. nr [...] zwróciło akta Prezydium Rady Narodowej w W. do rozpatrzenia ze wskazaniem, by orzeczenie z dnia [...] października 1958r. zmienić "w kierunku odmówienia prawa własności czasowej do tej części gruntu, która ma być przekazana [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej". Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do części przedmiotowego gruntu wynoszącej ca [...] m2 stwierdzając równocześnie, że "anuluje się" orzeczenie z dnia [...] października 1958 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. P. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w decyzji z dnia [...] kwietnia 1959 r. nr [...] postanowiło "zatwierdzić" orzeczenie z dnia [...] lutego 1959 r. wskazując, że część gruntu przedmiotowej nieruchomości została w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, zatem orzeczenie odmawiające przyznania prawa własności czasowej znajduje uzasadnienie w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Byli właściciele i spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości [...]: E. B., I. M., A. K. i E. C. zwrócili się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. Organ nadzoru uznał, że niezależnie od przyczyn wymienionych z art. 7 ust. 2 dekretu, obowiązujący w dacie wydania decyzji art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczał odmowę przyznania prawa własności czasowej również ze względu na cele wymienione w art. 3 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 3 wywłaszczenie było możliwe, jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Planu zagospodarowania przestrzennego - Planu Generalnego na lata 1955-1965 zatwierdzonego przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r., nie udało się uzyskać, jednak znajdująca się w aktach decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1958 r. o przydzieleniu przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe potwierdza, że zostały spełnione warunki art. 51 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle powyższego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, iż zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia poglądu, jakoby decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Na skutek skargi J. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 874/01 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazując w uzasadnieniu wyroku na braki w materiale dokumentacyjnym odnoszące się do ustalenia zakresu podmiotowego postępowania nadzorczego, co wyczerpywało przesłankę uchylenia decyzji określoną w art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadząc postępowanie nadzorcze nie dostrzegł, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. naruszała rażąco przepisy procesowe, bowiem utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1959 r., które - z rażącym naruszeniem art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) - rozstrzygnęło sprawę uprzednio załatwioną orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1958 r. nr [...]. Obowiązujące wówczas przepisy postępowania administracyjnego nie znały instytucji "anulowania" decyzji, co oznacza, że orzeczenie z dnia [...] października 1958 r. zostało zmienione w trybie pozaprocesowym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, iż wobec faktu, że od orzeczenia z [...] października 1958 r. A. P. wniosła odwołanie, które nie zostało rozpoznane przez Ministra Gospodarki Komunalnej, to po wyeliminowaniu z obrotu prawnego, w wyniku stwierdzenia nieważności, wadliwych decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. powstanie konieczność rozpoznania odwołania wniesionego przez A. P. od tego orzeczenia. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że - wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 kpa - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast błędnie ocenił, że decyzja o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej jest wystarczającą podstawą do uznania, iż do nieruchomości przy ul. [...] mógł mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W art. 3 jest bowiem mowa nie o "planowanej" jak podaje organ – lecz o "planowej" realizacji budownictwa ogólnomiejskiego lub zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Oznaczało to konieczność ustalenia w oparciu o właściwe dokumenty planistyczne, czy na przedmiotowym terenie, w dniu wydania kontrolowanych orzeczeń, przewidziana była realizacja takich inwestycji. Tego organ nadzoru nie wykazał, co skutkowało uchyleniem obu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury, będący wówczas organem właściwym do jej załatwienia, stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1959 r. w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa równocześnie stwierdzając, iż przedmiotowe orzeczenia nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2002 r., organ nadzoru wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanych orzeczeń doszło do rażącego naruszenia art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. przez rozstrzygnięcie sprawy uprzednio załatwionej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1958 r., które - w trybie nie przewidzianym w obowiązującym wówczas prawie procesowym - "anulowano". O nieodwracalnych skutkach prawnych nie można w niniejszej sprawie mówić z uwagi na to, że o tym, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", nie przesądziły orzeczenia dekretowe będące przedmiotem kontroli, a decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła I. M. podnosząc, że organ nie wypełnił wszystkich zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 listopada 2002 r. Domagała się uwzględnienia podniesionych w wyroku kwestii dotyczących uznania decyzji lokalizacyjnej za niespełniającą przesłanki odmowy przyznania prawa własności czasowej; podniosła także, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego nieważnych orzeczeń do rozpoznania przez Ministra Infrastruktury pozostaje odwołanie A. P. od orzeczenia z dnia [...] października 1959 r. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2004 r. Na decyzję ostateczną I. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca twierdzi, że Minister Infrastruktury nie wypełnił wszystkich zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 listopada 2002 r. Za istotną wadę rozstrzygnięcia skarżąca uważa niewskazanie przez organ nadzoru, iż brak było dowodu na poparcie odmowy przyznania prawa własności czasowej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku NSA, dowodem takim mógł jedynie plan zagospodarowania przewidujący planową realizację określonej formy budownictwa na danym terenie, a nie przywołana w orzeczeniach decyzja o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Skarżąca wniosła również o zajęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, czy w przedmiotowej sprawie faktycznie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, skoro grunt został przekazany do 2063 roku w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej, która wybudowała na tym gruncie budynek wielokondygnacyjny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, w całości uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 15 listopada 2002 r. Wobec stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1959 roku na podstawie jednej z wad (rażącego naruszenia procedury administracyjnej), nie było konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów na poparcie odmowy przyznania prawa własności czasowej. Ponadto w toku ponownego rozpoznania sprawy uzupełniono dokumentację postępowania o postanowienie spadkowe po M. K., a także zwrócono się o dokumenty stwierdzające następstwo prawne Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" po spółdzielni, na rzecz której ustanowiono użytkowanie wieczyste gruntu. Zarzut zlekceważenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem, w ocenie Ministra Infrastruktury, nieuzasadniony. W piśmie z dnia [...] maja 2005 r. skarżąca odniosła się polemicznie do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżąca uważa, że Minister Infrastruktury, stosownie do wytycznych NSA, winien ocenić w postępowaniu nadzorczym wszystkie trzy orzeczenia wydane w przedmiocie prawa własności czasowej, a więc i orzeczenie wydane przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] października 1958 r., gdyż dotyczy ono tej samej sprawy. Ponadto skarżąca wniosła o wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury przez Sąd terminu zakończenia postępowania z uwagi na to, że na zaskarżoną decyzję oczekiwała przeszło rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a także na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach tej kontroli sąd administracyjny stosuje środki określone w powołanej ustawie. W związku z tym należy na wstępie zaznaczyć, że w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem nie jest skarga strony na bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy), sąd administracyjny nie jest władny rozważać kwestię zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy administracyjnej w oznaczonym terminie (art. 149). Wniosek skarżącej w tym zakresie jest więc całkowicie bezzasadny. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury co do istoty rozstrzygniętej w niej sprawy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji. Tym samym więc skarga nie mogła być uwzględniona. Zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania organu administracji, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 874/0. Zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony, w tym organ administracji, ale także sąd, który orzeczenie wydał, jak również inne sądy i organy państwowe. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prawidłowo zastosował się do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w powołanym wyroku. Trzeba wziąć pod uwagę, że spośród trzech orzeczeń, o stwierdzenie nieważności których zwrócili się byli właściciele, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był organem właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności wyłącznie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r.; w takim też zakresie prowadził pierwsze postępowanie nadzorcze. Wobec tego, iż w wyroku z dnia 15 listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wada w postaci rażącego naruszenia prawa tkwi w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] lutego 1959 r. utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, zatem oceną prawną w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa winno być objęte także to orzeczenie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności (wyrok NSA z dnia 15.06.1992 sygn. akt IV SA 218/92, wyrok NSA z dnia 10.01.2001 r. sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39, wyrok NSA z dnia 19.01.2001r. sygn. akt I SA 1836/99 niepublikowany). Dokonując ponownej oceny decyzji z dnia [...] kwietnia 1959 r. Minister Infrastruktury prawidłowo objął oceną pod kątem przesłanek nieważności nie tylko decyzję z [...] kwietnia 1959 r. ale także orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1959 r. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1958 r. podlegać będzie natomiast ocenie w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem będzie odwołanie A. P. wniesione od tego orzeczenia. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania nie jest jednak Minister Infrastruktury, jak błędnie przyjmuje skarżąca, lecz - wobec skomunalizowania nieruchomości przy ul. [...] decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5.06.2000 r. sygn. akt OPS 7/00, ONSA 2000/4/139). Minister Infrastruktury nie był więc władny w sposób prejudycjalny formułować oceny prawne w sprawie nienależącej do jego właściwości. Z tego powodu zarzut skargi dotyczący nieodniesienia się przez Ministra Infrastruktury do przyczyn odmowy prawa własności czasowej i braku środków dowodowych w tym zakresie, jest nieuzasadniony. Jeśli chodzi o kwestię nieodwracalności skutków prawnych należy uznać, iż także ocena dokonana w tym zakresie przez Ministra Infrastruktury jest prawidłowa. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej lecz zamierzone lub też nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja, choć obarczona ciężkimi wadami, nadal pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej umożliwiła Państwu jako właścicielowi gruntów zadysponowanie nimi przez oddanie w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (w tym przypadku spółdzielni mieszkaniowej), jednakże wobec tego, że umowa ustanowienia użytkowania wieczystego była poprzedzona decyzją administracyjną (decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...]), to ta decyzja, a nie orzeczenie odmawiające przyznania prawa własności czasowej, wywołała skutek w postaci istnienia prawa użytkowania wieczystego (por. w tym względzie: uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 16.12.1996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 20.03.2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 20003/93, wyrok NSA z dnia 28.09.2001 sygn. akt I SA 326/01 LEX nr 75508). W świetle przedstawionych okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.