IV SA/Po 386/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...]nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski Po uchyleniu przez Wojewodę pierwszej decyzji Starosty P. w przedmiotowej sprawie z dnia [...] listopada 2005 r. i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Powiatowy Urząd Pracy w P. (dalej jako: PUP), po uzupełnieniu dokumentacji oraz dokonaniu niezbędnych korekt, wydał w dniu [...] stycznia 2006 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 a, b, c oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 76 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001 ze zm. – dalej jako: ustawa o promocji) oraz art. 104 i art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa) decyzję [...] o utracie przez J.M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 1999 r. w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej; uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie przyznania mu z dniem [...] listopada 1999 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych; uchyleniu decyzji z dnia [...] września 1999 r. w sprawie przyznania mu zasiłku dla osoby bezrobotnej od dnia [...] listopada do dnia [...] lutego 2000 r.; uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie utraty prawa do zasiłku z dniem [...] lutego 2000 r.; uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2000 r.; stwierdzeniu pobrania nienależnych świadczeń za okres od dnia [...] listopada 1999 r. do dnia [...] lutego 2000 r. oraz odstąpieniu od żądania ich zwrotu w związku z upływem 3 lat; uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uznania go za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2005 r. i przyznania prawa do zasiłku z dniem [...]czerwca 2005 r.; odmowy uznania go za osobę bezrobotną z dniem rejestracji - [...] czerwca 2005 r. oraz o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za okres od dnia [...] czerwca do dnia [...] sierpnia 2005 r. w kwocie brutto [...] zł. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż zainteresowany w dniu [...] października 1999 r. zarejestrował działalność gospodarczą, o czym nie poinformował PUP-u. W odwołaniu od powyższej decyzji J.M. zakwestionował przedmiotową decyzję wyłącznie w punkcie dotyczącym zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Następnie przyznał, że w dniu [...] października zarejestrował działalność gospodarczą, określając jedynie "przypuszczalną" datę jej rozpoczęcia w dniu [...] października 1999 r., ale tej działalności nigdy nie podjął, a o fakcie jej zarejestrowania "po prostu zapomniał". Powołał się też na zaświadczenia z urzędu skarbowego, ZUS-u oraz kopie formularzy PIT-37 potwierdzające, Jego zdaniem to, że nie prowadził działalności gospodarczej. Zaznaczył, że jest "człowiekiem uczciwym i nigdy nikogo nie oszukał" oraz prosił Wojewodę umorzenie sprawy zwrotu zasiłku. W odpowiedzi na odwołanie, organ II instancji w decyzji z dnia [...] marca 2006 r., [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja został wydana zgodnie z przepisami i nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ II instancji wskazał, iż z załączonej dokumentacji wynika, że zaświadczenie z Wydziału Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta P. jednoznacznie określa dzień [...] października jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej i nie jest to data "przypuszczalna", planowana czy hipotetyczna. Organ dodał, iż o ile nie można bezwzględnie wykluczyć, że Zainteresowany w 2005 r. "zapomniał" o zarejestrowaniu działalności gospodarczej w dniu [...] października 1999 r., o tyle ewidentnie nieprawdopodobne jest, że o tym fakcie nie pamiętał już podczas wizyt w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu [...] października 1999 r., zapoznając się z odpowiednimi pouczeniami, podpisując stosowne oświadczenia oraz odbierając decyzje o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, a załączone przez Zainteresowanego zaświadczenia i formularze PIT nie wykluczają możliwości prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Organ II instancji nadmienił, iż przedstawiona w odwołaniu argumentacja jest - w części dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej - ewidentnie sprzeczna z załączoną dokumentacją, a w części dotyczącej osobistych zalet zainteresowanego nieweryfikowalna i niemająca wpływu na meritum sprawy, stąd też nie może stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Ponadto, Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż nie ma prawnych możliwości umorzenia nienależnie pobranych świadczeń - należy to bowiem do kompetencji starosty powiatu. W obszernej skardze na decyzję Wojewody w przedmiotowej sprawie J.M. podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że działalności gospodarczej nie podjął oraz wyjaśnił, iż powodem było to, że nie otrzymał kredytu na prowadzenie działalności. Skarżący powtórzył też, iż – Jego zdaniem - dokumenty z ZUS-u i urzędu skarbowego, które załączył, wykluczają prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Skarżący dodał także, iż jego problemy w Powiatowym Urzędzie Pracy rozpoczęły się "dopiero wówczas, gdy upomniał się o podwyższony zasiłek dla bezrobotnych". J.M. tłumaczył też niedopełnienie formalności związanych z wyrejestrowaniem działalności gospodarczej "brakiem obeznania z prawem administracyjnym", porównywał siebie do Don Kichota, a organy i urzędy do wiatraków oraz wskazywał na Swoją szczególną sytuacją życiową. Wojewoda, po zapoznaniu się ze skargą J.M., podtrzymał swoją argumentację w całości i wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli, Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie także z powodów proceduralnoprawnych. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m. in. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest obarczona ww. błędem, gdyż organy administracji błędnie zastosowały przepisy ustawy o promocji w stosunku do Strony skarżącej, bowiem nieprawidłowo zinterpretowały treść i znaczenia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 f ww. ustawy o promocji. W niniejszej sprawie sporną kwestią było bowiem to, czy Skarżący podjął działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania działalności, a nie to, czy Skarżący miał wpisaną działalność gospodarczą w systemie ewidencji działalności gospodarczej i jaka data rozpoczęcia działalności wskazana była we wniosku o wpis oraz w zaświadczeniu o wpisie. Powyższy pogląd Sąd opiera na treści art. 2 ust. 1 ustawy o promocji, który - określając przesłanki uzyskania statusu bezrobotnego - w pkt 2 f wyraźnie stanowi o podjęciu pozarolniczej działalność gospodarczej od dnia wskazanego w ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Z brzmienia ww. przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyróżnia "rejestrację", tj. wpis do ewidencji stanowiący wyraz legalizacji działalności gospodarczej i faktyczne "podjęcie działalności". Należy równocześnie podkreślić, iż - zdaniem Sądu - uwzględniając cele ustawy, nie ma żadnego uzasadnienia do dokonywania rozszerzającej wykładni wskazanego przepisu, tak jak uczyniły to organy administracji. Tak więc, Sąd jest zdania, że organy administracji nieprawidłowo zrozumiały treść powołanego przepisu, przyjmując, iż wskazane w nim podjęcie działalności gospodarczej wiązać należy z samym zarejestrowaniem tej działalności; prawidłowa interpretacja ww. przepisu wskazuje, iż o prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy jej faktyczne podjęcie, a nie tylko jej zarejestrowanie. Taka prawidłowa interpretacja prowadzi zaś do wniosku, iż organy obu instancji niesłusznie zadecydowały o pozbawieniu Skarżącego należnych mu zasiłków tylko z tego powodu, że "miał zarejestrowaną działalność". W świetle przyjętej przez Sąd interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji, J.M. mógłby być pozbawiony statusu bezrobotnego w sytuacji, gdyby - po uzyskaniu wpisu do ewidencji - podjął działalność gospodarczą. Tymi jednak okolicznościami ani organ I instancji, ani organ II instancji nie zajmowały się, twierdząc, zdaniem Sądu niesłusznie, że dokumenty, które Strona przedłożyła nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Nie wyjaśniając w obu prowadzonych postępowaniach okoliczności dotyczącej podjęcia działalności gospodarczej, organy I instancji oraz II instancji naruszyły następujące artykuły ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa): art. 7; art. 77 § 1; art. 80 oraz art. 107 § 3. Należy bowiem podkreślić, iż ustalając okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez J.M., Starosta P. oparł się na zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym wskazano blisko sześcioletni okres prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na handlu okrężnym artykułami spożywczymi i przemysłowymi, pomimo tego, iż w swoich pismach procesowych, J.M. wyraźnie stwierdzał, że jego działalność gospodarcza faktycznie nigdy nie była podjęta. Z kolei organ II instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji, w ogóle nie odniósł się do twierdzeń Skarżącego zawartych w odwołaniu, a dotyczących istniejących zaświadczeń z ZUS-u i urzędu skarbowego, świadczących o niepodejmowaniu przez J.M. działalności gospodarczej, ograniczając się jedynie do ustaleń wynikających z treści zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz do przytoczenia treści art. 2. ust. 1 pkt. 2 lit f ustawy o promocji. Tak więc, oba organy nie zweryfikowały informacji i oświadczeń J.M. zawartych w jego pismach procesowych ani nie uwzględniły, a w każdym razie nie wyciągnęły żadnych wniosków z dokumentów składanych przez Skarżącego. Należy dodać, że z niektórych dokumentów zawartych w aktach sądowych jak i aktach administracyjnych wprost wynika, iż Skarżący działalności gospodarczej w rzeczywistości nie podjął - wynika to chociażby z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-W. (k. 21 akt sądowych). Obok ww. błędów organu mających wpływ na ocenę sytuacji Skarżącego, Sąd dostrzegł także poważne uchybienia w prowadzeniu postępowania przez oba organy. Należy podkreślić, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., organ I instancji jednocześnie orzekł o uchyleniu szeregu decyzji przyznających Skarżącemu świadczenie jak i zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych we wskazanym terminie 14 dni. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organu jest niedopuszczalne i godzi w sposób oczywisty w wynikająca z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie, organ miałby prawo żądać zwrotu pobranego zasiłku dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o uchyleniu decyzji przyznających zasiłek. Dodać należy, że tego błędu organu I instancji nie dostrzegł i nie sprostował go organ II instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji winny przeprowadzić bardziej wnikliwą interpretację przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz kpa, mając na względzie wskazane powyżej uwagi. Rzeczą organu będzie też całościowe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, a także zebranie i rozpatrzenie uzupełniających materiałów dowodowych i na ich podstawie dokonanie ustaleń co do tego, czy Skarżący podjął działalność gospodarczą po dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Z kolei na tej podstawie organ winien wyciągnąć wnioski odnośnie do statusu Skarżącego w świetle obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski AT