II SA/Gd 43/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ł. – G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia Ł. – G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 14 czerwca 2005 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w Ł., ustalił warunki zabudowy dla lokalizacji celu publicznego: rozbudowa budynku sortowni wraz ustaleniami drogi awaryjnej w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów we wsi Ł. na działce nr ew. [...] w gminie W. Od powyższej decyzji Stowarzyszenie Ł. – G. odwołało się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi I instancji wydanie zaskarżonej decyzji przed rozpatrzeniem wniosku Stowarzyszenia dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 listopada 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 127 § 1 k.p.a. i wskazało, iż w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz w doktrynie, dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Organ II instancji przywołał treść art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym i wskazał, iż uprawnienia strony postępowania administracyjnego przysługują także organizacji społecznej, która wystąpiła z żądaniem (wnioskiem) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i organ administracji publicznej wydał postanowienie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału (art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.). Kolegium wskazało, iż w przedmiotowym postępowaniu strona odwołująca się nie złożyła takiego wniosku. W aktach sprawy znajduje się jedynie jej pismo z dnia 29 grudnia 2004 r., zawierające uwagi, wnioski i protest strony odwołującej się przeciwko planowanej inwestycji i zostało złożone w związku podaniem do publicznej wiadomości informacji o możliwości składania skargi wniosków w postępowaniu z zakresu ochrony środowiska prowadzonym z udziałem społeczeństwa (art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Skarżące Stowarzyszenie w przedmiotowym piśmie zawarło kwestie związane z brakiem planu miejscowego, zastrzeżenia i uwagi dotyczące wniosku inwestora, ze wskazaniem możliwości pogorszenia stanu środowiska, wzrost ruchu i hałasu, zanieczyszczenie powietrza, wzrost zagrożenia bakteriologicznego. Stowarzyszenie wyraziło ponadto opinię, że planowana rozbudowa z pominięciem oceny oddziaływania na środowisko jest niedopuszczalna i wniosło o niewydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium w powołanym powyżej piśmie brak jest jakiegokolwiek sformułowania, z którego można by wywieść, iż Stowarzyszenie żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach na prawach strony. Strona skarżąca wskazała, iż wniosek o niewydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji jest jedynym wnioskiem złożonym przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Kolegium podniosło, iż złożenie uwag i wniosków w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa przez organizację ekologiczną nie oznacza, że organizacja ta została dopuszczona z mocy prawa do udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organ II instancji Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku strony skarżącej, które również nie żądało również czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie uczestniczyło ponadto w postępowaniu na prawach strony z powodu braku żądania dopuszczenia na prawach strony, tym samym nie przysługuje stronie skarżącej prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie Ł. – G. wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie art. 31 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego przed rozpoznaniem wniosku strony skarżącej o dopuszczenie jej do udziału w sprawie. Stowarzyszenie wskazało, iż pismo z dnia 29 grudnia 2004 r. powinno być traktowane jako wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W przypadku przyjęcia, iż pismo to nie zawierało takiego wniosku, to w ocenie strony skarżącej, organ powinien wezwać organizację społeczną do uzupełnienia tego pisma o wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż organizacja społeczna może się domagać dopuszczenia do udziału w sprawie na każdym etapie postępowania. Tym samym wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie może być elementem złożonego przez organizację odwołania. Tym samym, jeżeli organizacja społeczna składa odwołanie od decyzji powołując się w jego treści na swoje uprawnienia wynikające z art. 31 k.p.a., to rozpoznając takie odwołanie, należało w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Stowarzyszenie podniosło również, iż decyzja organu I instancji została wydana z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa. Wójt Gminy wydał decyzję w stosunku do spółki, której gmina jest znaczącym udziałowcem. Nadto decyzja organu I instancji może wywołać nie dające się usunąć niekorzystne skutki dla środowiska przyrodniczego na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Dodatkowo nie została wydana ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż strona skarżąca przyznaje, że pismo z dnia 29 grudnia 2004 r. nie zawierało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w rozumieniu art. 31 k.p.a. Jedynym wnioskiem było żądanie niewydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zawarte w ostatnim zdaniu tego pisma. Skoro Stowarzyszenie przyznaje, że wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony nie złożyło, to niczym nieuzasadnione jest twierdzenie, że pismo to powinno być traktowane jako taki wniosek. Kolegium podkreśliło, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znacznie surowiej traktuje organizacje społeczne w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji celu publicznego. W postępowaniu tym zostało wyłączone stosowanie przepisu art. 31 § 4 k.p.a. (art. 53 ust. 2 ustawy). Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia organizacji społecznej o postępowaniu w przypadku, gdy organizacja może być zainteresowana udziałem w postępowaniu ze względu na cele statutowe. Jednak nawet w przypadku, gdy ma zastosowanie art. 31 § 4 k.p.a., to wniosek o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony zawsze musi pochodzić od tej organizacji, co oznacza że chęć uczestniczenia w postępowaniu powinna być wyrażona w jakikolwiek sposób, natomiast wola ta nie może być dorozumiana. W przypadku, gdy ustawa wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a., to organizacja społeczna tym bardziej zobligowana jest do wyrażenia woli uczestniczenia w postępowaniu w sposób wyraźny. Kolegium wskazało, iż pismo Stowarzyszenia z 29 grudnia 2004 r. nie zawiera jakiegokolwiek sformułowania, z którego można wysnuć przypuszczenie, że Stowarzyszenie żądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Instytucja wezwania do usunięcia braków podania, przewidziana w art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie wymagań ustalonych dla podania w przepisach prawa. Oznacza to, że gdy treść podania zależy od woli wnioskodawcy, a nie od wymagań ustalonych w przepisach prawa, to nie stosuje się tego przepisu. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. służy przymuszeniu wnioskodawcy do złożenia podania odpowiadającego wymogom prawa, nie jest natomiast instrumentem służącym do wyręczenia wnioskodawcy przez organ administracji w wyrażeniu woli. Kolegium wskazało, iż wola organizacji co do udziału w postępowaniu także na etapie odwoławczym powinna być wyrażona, nie może być ona dorozumiana, bowiem z treści art. 31 § 1 k.p.a. wynika obowiązek wykazania inicjatywy przez organizację społeczną. W treści odwołania Stowarzyszenie nie wniosło o dopuszczenie do udziału na etapie postępowania odwoławczego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przepis szczególny w stosunku do wymagań formalnych odwołania (art. 53 ust. 6) nakazując aby odwołanie zawierało zarzuty odnoszące się do decyzji, określało istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywało dowody uzasadniające to żądanie. Odwołanie Stowarzyszenia zawierało zarzuty odnoszące się do postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy, w tym co do braku rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Gdyby Kolegium uznało, że pismo Stowarzyszenia z dnia 29 grudnia 2004 r. jest takim wnioskiem, wówczas uchyliłoby zaskarżoną decyzję. Nie było podstaw do uznania samego odwołania za wniosek o dopuszczenie do udziału wobec wyraźnego sformułowania zarzutów, z których wynikało, że skarżący uznaje przedmiotowe pismo za wniosek, o którym mowa wart. 31 § 1 k.p.a. Z treści skargi wynika, że Stowarzyszenie usiłuje przerzucić skutki swojego zaniechania w złożeniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na organy administracji. Żaden z przepisów postępowania administracyjnego nie nakłada na organy administracji obowiązku w wyręczaniu organizacji społecznych w wyrażaniu ich woli co do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązują szczególne rygory, z czego należy wnosić, że organizacje społeczne powinny wyrażać wolę przystąpienia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sposób wyraźny. W sytuacji, gdy organizacja społeczna składa pismo, z którego treści nie wynika w najmniejszy chociaż sposób, że żąda dopuszczenia do udziału na prawach strony, to organ nie ma obowiązku podpowiadania organizacji, że może ona taki wniosek złożyć. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ujętych w art. 9 k.p.a., nie wynika obowiązek wyręczania organizacji społecznych w czynnościach procesowych. Obowiązku udzielania wskazówek nie można interpretować jako obowiązku organu do podejmowania za organizację społeczną inicjatywy procesowej. W ocenie Kolegium, zaniechanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego wniosku, o którym mowa w art. 31 § 1, przesądziło o tym, że organy administracji nie mogły rozpoznać takiego wniosku, a Stowarzyszenie nie mogło brać udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Tym samym stronie skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga Stowarzyszenie Ł. – G. zasługiwała na uwzględnienie. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. opiera się na bezprzedmiotowości tego postępowania. Następuje to m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stowarzyszenie Ł. – G. będąc organizacją społeczną mogło w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wnioskować o dopuszczenie go do uczestniczenia w już wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie "dotyczącej innej osoby". "Inną osobą" w świetle w/w artykułu była A spółka z o.o. w Ł. – jako uznana rzez organ strona postępowania ustalającego warunki zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stowarzyszenie o którym wyżej nie mogło mieć interesu prawnego opartego na treści art. 28 kpa. Postępowanie nie dotyczyło bowiem jego własnego interesu prawnego. Organ II instancji odmawiając skarżącej organizacji przymiotu strony uzasadnił to brakiem stosownego wniosku. Jednocześnie dokonał oceny treści pisma Stowarzyszenia z dnia 29 grudnia 2004 r., stając na stanowisku, że w/w pismo nie spełnia wymogów koniecznych do uznania go za wniosek z art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że to nie organ odwoławczy był właściwy do dokonania oceny treści w/w pisma, lecz organ I instancji. Organ II instancji powinien natomiast dokonać oceny, czy postępowanie przed organem I instancji wolne było od wad i czy nie zostały naruszone przez ten organ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 31 § 2 k.p.a., wniesienie żądania przez organizacje społeczną o dopuszczenie jej do postępowania uruchamia incydentalny tryb postępowania w już toczącym się postępowaniu administracyjnym. Winno się ono zakończyć postanowieniem organu I instancji bądź o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, bądź też o odmowie dopuszczenia (na którą służy zażalenie). Z materiałów sprawy nie wynika aby takie postępowanie było prowadzone, a także czy organ I instancji miał wątpliwości co do charakteru pisma z dnia 29 grudnia 2004 r. Zaznaczyć należy, iż organ ten był zobowiązany do dokonania w/w oceny bezpośrednio po wpłynięciu pisma. W aktach administracyjnych dotyczących postępowania przed organem I instancji nie ma również postanowienia z art. 31 § 2 k.p.a. Wracając do treści pisma z dnia 29 grudnia 2004 r., to stwierdzić należy, że w orzecznictwie dominuje stanowisko, zgodnie z którym przyjmuje się iż przy ustaleniu o tym, jaki charakter ma mieć pismo decyduje strona (tu: mogąca działać na prawach strony organizacja społeczna). W razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2004 r. IV SA 4339/03 – LEX nr 164511). Należy zauważyć, że istotą art. 9 k.p.a. jest to, że służy on rozwiązywaniu sytuacji dotyczących doprowadzenia do ewentualnej modyfikacji wniosku strony. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji nie odniósł się do kwestii , czy organ I instancji wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nadmienić należy, że tryb ten służy do usunięcia braków w postępowaniu administracyjnym, szczególnie (tak jak w rozważanym przypadku) tych, które z łatwością mogą być usunięte (wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r. II SA 2177/00 – LEX nr 157803). Zgodzić należy się z poglądem, iż żądanie zarówno wszczęcia jak i dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby powinno odpowiadać wymaganiom jakie kodeks stawia tego rodzaju podaniom (art. 63 k.p.a.). Jednakże w przypadku stwierdzenia braków formalnych w podaniach organ powinien stosować odpowiednio przepisy art. 64 i n. kodeksu (por. M. Jaśkowska A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – komentarz do art. 31 k.p.a., Zakamycze 2005 wyd. 2).. Jak już wyżej zaznaczono, organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W przeciwieństwie więc do strony, która uczestniczy w postępowaniu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu w granicach przewidzianych w art. 31 § 3 k.p.a. W doktrynie prawniczej przyjmuje się, że "status prawny organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 34). Jeżeli zatem status organizacji wyznaczony jest wyłącznie przez prawa "procesowe", to powołane wyżej uchybienia proceduralne naruszyły art. 31 w zw. z art. 9 k.p.a. Spowodowały też, że postępowanie odwoławcze nie było bezprzedmiotowe gdyż skarżące Stowarzyszenie miało wynikający z wskazanego art. 31 k.p.a. "interes" w domaganiu się kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżony akt nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.