IV SA/Wa 521/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. odrzucił wniosek J. G. o dofinansowanie złożony w ramach Działania 3.2 Chów i hodowla ryb, uznając że zakres rzeczowy projektu jest niezgodny z operacją 3.2.1 Zwiększenie zdolności produkcyjnych w chowie i hodowli ryb, a nadto że nie wszystkie koszty wymienione we wniosku zgodnie ze stanem prawnym są zaliczane do kosztów kwalifikowanych w ramach operacji 3.2.1. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. Dyrektor Departamentu Rybactwa z upoważnienia Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. stwierdził, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu podano, że projekt skarżącego złożony w ramach operacji 3.2.1 Zwiększenie zdolności produkcyjnych w chowie i hodowli ryb Sektorowego Programu Operacyjnego "rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" przewidywał zakup samochodu specjalistycznego jako koszt kwalifikowany. Zgodnie z § 23 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i Przetwórstwo ryb 2004-2006" ( Dz. U. nr 213, poz. 2163 ze zm.) w ramach operacji 3.2.1 można uzyskać dofinansowanie na budowę i wyposażenie w urządzenia techniczne nowego obiektu chowu lub hodowli ryb; odbudowę, rozbudowę lub przebudowę istniejącego obiektu chowu lub hodowli ryb; adaptację, remont, wymianę, naprawę lub wyposażenie istniejącego obiektu chowu lub hodowli ryb w urządzenia techniczne. Zdaniem organu, powołany przepis nie przewiduje dofinansowania zakupu środków transportu i dlatego projekt nie kwalifikuje się do uzyskania dofinansowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. zarzucił rozstrzygnięciom organów obu instancji rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł, iż stanowisko organu jest błędne, gdyż projekt jego zakładał zakup samochodu- maszyny- urządzenia niezbędnego do właściwego funkcjonowania obiektu chowu ryb, które zapewniało jego funkcjonalność, mobilność i sprawne działanie, a w konsekwencji prowadziło do osiągnięcia zamierzonego celu w ramach operacji 3.2.1. Prowadzenie chowu ryb bez samochodu-urządzenia nie będzie spełniało warunków jakie obowiązują we Wspólnocie Europejskiej. Skarżący ponadto podniósł, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Gospodarczym wskazują wyraźnie na istnienie dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów w ramach sektorowych programów operacyjnych. W pierwszym etapie następuje rozpoznanie wniosku, który kończy się przyznaniem lub odmową przyznania dofinansowania ( art.26 ust.2 ustawy). Rozstrzygnięcia mają charakter decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1993r. o utworzeniu Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) decyzje administracyjne wydaje Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych, kierownicy biur powiatowych w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Zdaniem skarżącego zarówno Prezes, jak też Dyrektor Oddziału Regionalnego rozpatrując jego wniosek naruszyli art.art.6,7,8,9, 10 § 1, 75 §, 80 kpa i art. 107 § 1i 3 kpa. Skarżący podniósł, iż chociaż wydane rozstrzygnięcia nie zostały nazwane decyzją i nie zawierają wszystkich elementów z art. 107 kpa, to jednak powinny być kwalifikowane jako decyzje administracyjne, ponieważ w sposób władczy rozstrzygają negatywnie o jego uprawnieniach. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Podstawową kwestią wymagającą na wstępie rozważenia jest charakter rozstrzygnięć obu organów administracyjnych odrzucających wniosek skarżącego o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu działania 3.2 "Chów i hodowla ryb" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym " Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Skład orzekający w niniejszej sprawie w podziela pogląd skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz.1206 ze zm.) wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych, unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Na pierwszy etap składa się postępowanie wszczęte na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku i etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu, następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki finansowania projektu ( art.26 ust.5 ustawy). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 26 ust. 2 w/w ustawy jest niezbędną przesłanką do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 ust. 5 tej ustawy. Stanowisko to znajduje oparcie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 3/06, której przyjęto, iż " odrzucenie wniosku , o którym mowa w art. 26 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust.2 tej ustawy". Wprawdzie powyższa uchwała została podjęta w sprawie udzielenia pomocy finansowej w ramach działania 3.2.1 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", to w ocenie składu orzekającego, ma zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej przyznania pomocy w ramach działania 3.2 "Chów i hodowla ryb" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym " Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Oba wskazane przypadki odnoszą się do sektorowych programów operacyjnych, o których jest mowa w art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wskazanym w powołanej wyżej uchwale NSA. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nie posiadania pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, a mianowicie takich jak: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis. Trafnie podniesiono w skardze, że orzeczenia obu organów administracyjnych nie zawierają wszystkich składników jakie zgodnie z art. 107 § 1 kpa powinna posiadać decyzja administracyjna. Niemniej rozstrzygnięcia te, należy kwalifikować jako decyzje, albowiem posiadają minimum wymaganych elementów dla tej formy orzeczenia administracyjnego, a więc: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis uprawnionej osoby do reprezentowania organu oraz rozstrzygnięcie odrzucające wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania z publicznych środków. Jednakże stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżone orzeczenie jak również poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Otóż zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 264 ze zm. ) decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach wydają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Zatem tylko osoby pełniące te funkcje są uprawnione do podpisywania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju nie wyłączają stosowania przepisu 268a kpa, należy zatem uznać, że stosuje się go wprost. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. podpisała G. W. Kierownik Biura Obsługi Wniosków ARiMR [...] Oddziału Regionalnego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wymieniona nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego do podpisywania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Podobnie sytuacja występuje w przypadku decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2007r,ktorą podpisał A. B. p.o. Dyrektora Departamentu Rybactwa z upoważnienia Zastępcy Prezesa L. D. ARiMR. Z akt sprawy wynika, że do wydawania decyzji w sprawach dotyczących wniosków SPO "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" udzielił mu nie G. S. pełniący obowiązki Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lecz działający z upoważnienia tego organu L. D. Zastępca Prezesa ARiMR. Jak zaznaczono wyżej, w sprawach uregulowanych w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydawania decyzji w swoim imieniu może upoważnić nie tylko swojego zastępcę ale również innego pracownika tego urzędu. Nieskuteczne więc było scedowanie przez Zastępcę Prezesa uzyskanego upoważnienia na pracownika ARiMR - Dyrektora Departamentu Rybactwa. Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być bowiem udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzje obu organów orzekających w przedmiotowej sprawie zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości, przy czym organ odwoławczy nie dostrzegając ten rażącej wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej dodatkowo sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Sąd uznał za zasadne odnieść się również do meritum sprawy. Wedle § 22 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy Finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego " Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" ( Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem, pomoc finansową udzielana jest na realizację projektu w zakresie chowu i hodowli ryb w dwóch enumeratywnie wymienionych przypadkach: pkt 1) zwiększenie zdolności produkcyjnych w chowie lub hodowli ryb; 2) modernizację istniejącego obiektu chowu lub hodowli ryb. Jak wynika z akt sprawy skarżący ubiegał się o pomoc finansową w ramach programu operacyjnego - zwiększenie zdolności produkcyjnych w chowie i hodowli ryb, o którym mowa w art. 22 ust. 1pkt 1 cyt. rozporządzenia. Przepis § 23 ust.1 pkt 1 rozporządzenia określa, iż zwiększenie zdolności produkcyjnych w chowie lub w hodowli, o których mowa w § 22 ust.1 pkt 1, obejmuje budowę i wyposażenie w urządzenia techniczne nowego obiektu chowu lub hodowli ryb. Zdaniem organów administracyjnych obu instancji w świetle tego przepisu skarżący we wniosku z dnia 7 września 2006r. mógł tylko ująć koszty związane budową stawu rybnego i zarybienia stawu. Natomiast nie był uprawniony do ujęcia we wniosku kosztów związanych z zakupem specjalistycznego środka transportu. Jak podał organ w odpowiedzi na skargę zakup środka transportu wewnętrznego i specjalistycznego zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 3 przewidziany jest dla programów modernizacja istniejącego obiektu chowu lub hodowli ryb. Sąd nie podziela stanowiska organu, że program zwiększenia zdolności produkcyjnych w chowie lub hodowli ryb, o którym mowa w § 22 ust.1 pkt 1 rozporządzenia nie może obejmować zakupu specjalistycznego środka transportu, skoro obejmuje on według § 23 ust.1 pkt 1 rozporządzenia nie tylko budowę nowego stawu rybnego ale również wyposażenie nowego obiektu w urządzenia techniczne. Wykładnia pojęcia "urządzenia techniczne" nie może pomijać celu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego " Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", ustanowionego w ramach Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Zauważyć bowiem należy, iż z załącznika " Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2004r. opubl. w Dz. U. nr 207, poz. 2116) wynika., iż celem głównym Strategii rozwoju i restrukturyzacji sektora m. in. są "działania polskiej polityki rybackiej obejmujące: działalność eksploatacyjną ożywionych zasobów wodnych i akwakultury, przetwórstwo ryb, wprowadzenie ryb i produktów rybnych do obrotu oraz rynek rybny". Skoro wśród celów wymienia się działalność eksploatacyjną akwakultury oraz wprowadzenie ryb do obrotu i na rynek to należałoby zgodzić się ze skarżącym, że w ramach programu operacyjnego "zwiększenie zdolności produkcyjnych chowu i hodowli ryb " może ubiegać się o dofinansowanie zakupu środka specjalistycznego, który jest mu niezbędny zarówno do bieżącego prowadzenia hodowli ryb, w tym do transportu materiału hodowlanego, karmy i dostarczania ryb do obrotu i na rynek rybny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.