I SA/Wa 621/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego J. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1966 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1966 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej wcześniej własność M. P., ozn. nr hip. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej W., po rozpoznaniu wniosku byłego właściciela M. P., orzeczeniem z dnia [...] września 1966 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, których nie da pogodzić się z jej dotychczasowym wykorzystaniem. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1966 r. Spadkobierca byłego właściciela – J. P. na podstawie art. 156 kpa złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń, zarzucając im rażące naruszenie prawa, czyli art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu złożonego wniosku podniósł, że decyzja Ministra Budownictwa została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., bowiem Minister przy wydawaniu tej decyzji dokonał niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, uwzględniając przy ocenie możliwości przyznania prawa własności czasowej, oprócz przepisów dekretu, również przepisy ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego (art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane), które nie mogą w świetle art. 7 dekretu stanowić przesłanki do odmowy przyznania prawa własności czasowej. We wniosku wskazano również na przekroczenie zasady wyrażonej w art. 61 § 1 kpa, poprzez wykroczenie przy wydawaniu decyzji poza ramy żądania strony, określone we wniosku o stwierdzenie nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zajętego stanowiska. Minister Budownictwa wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z niego dawało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że w dacie wydania decyzji obowiązywał Ogólny plan W. - Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., który przewidywał przeznaczenie tego terenu pod zabudowę wielorodzinną. Organ odwoławczy, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, stanął na stanowisku, że takie przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Minister Budownictwa nie zgodził się również z zarzutem zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że organ I instancji rażąco naruszył art. 61 § 1 kpa poprzez wykroczenie poza ramy żądania wniosku, ponieważ rozpatrując sprawę w trybie art. 156 kpa organ administracji publicznej nie jest związany w jakimkolwiek stopniu żądaniami dotyczącymi stwierdzenia nieważności wysuwanymi przez stronę składającą wniosek o wszczęcie postępowania. Prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 kpa organ administracji musi ustalić, czy decyzja administracyjna zawiera wady i to wady takiego rodzaju, które uzasadniają jej eliminację z obiegu prawnego, ponieważ nie każde naruszenie prawa, nawet ewidentne, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał w pełni argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił Ministrowi Budownictwa, że: - wydając zaskarżoną decyzję dokonał w sposób nieuprawniony interpretacji - a nawet - nadinterpretacji treści przepisu art. 7 dekretu, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji z 1966 r. lecz de facto z innym uzasadnieniem, - nie ustosunkował się do argumentu strony, że były właściciel mógł mieć liczną rodzinę i wobec czego wybudować budynek wielorodzinny, bądź założyć spółdzielnię mieszkaniową lub nawet sprzedać swoje prawo osobie prawnej. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była wydana na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1966 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1966 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej wcześniej własność M. P., ozn. nr hip. [...]. Z treści wymienionego wyżej orzeczenia wynika, że zostało ono wydane z uwagi na to, iż zdaniem organu korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten został przewidziany pod użyteczność publiczną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Do wydania decyzji przez organ gminy konieczne było uprzednie ustalenie przeznaczenia gruntu nieruchomości [...] w planie zabudowania, zaś uwzględniając datę wydania decyzji w tej sprawie w postępowaniu zwykłym - w planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie - ustanowienie prawa użytkowana wieczystego (dawniej własności czasowej) było obligatoryjne. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w odniesieniu do takich decyzji, ustaleniu podlegało jakie było przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela oraz czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła tylko z tego powodu, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek poczynienia takich ustaleń spoczywał przede wszystkim na organie wydającym orzeczenie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, bądź też organie odwoławczym. Wobec braku ustaleń w aktach administracyjnych postępowania zwykłego, rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności organ nadzoru winien był sam poczynić ustalenia niezbędne dla oceny prawidłowości weryfikowanej decyzji. Podane w orzeczeniu z dnia [...] września 1966 r. powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej w postaci przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną, bez powołania się na konkretne zapisy obowiązującego na dzień wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod kątem przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, czego organ nadzoru nie uczynił. Z analizy zgromadzonego materiału wynika, że na podstawie nieuwierzytelnionej kserokopii fragmentów planu i "Szkicu nieruchomości" opatrzonego odręczną adnotacją " w stosunku do planu Ogólnego W, Etapowy i Kierunkowy Dz. [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. w dniu 31.01.1961", które znajdują się w Archiwum Państwowym W., organ nadzoru uznał, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Ogólny plan W. - Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się zaś na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę wielorodzinną. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ nadzoru uznać należy za nieprawidłowe. Minister Budownictwa podzielając stanowisko organu I instancji pominął okoliczność, że określenie przeznaczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w ówczesnym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalane na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109, ze zm.) a później w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. z 1975 Dz. U. Nr 11, poz. 67, ze zm.). Przepisy te określały zarówno zawartość planów, jak i sposób ich uchwalania i publikacji. W szczególności art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym stwierdzał, że "Plan szczegółowy określa szczegółowo przeznaczenie terenu na poszczególne cele, wyznacza linie rozgraniczające te tereny, ustala zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określa linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy." Art. 24 ust. 1 stanowił, że "Plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu." Nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1966 r., jeżeli organ nadzoru nie ustalił, czy Ogólny plan W. - Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji, czy obejmował przedmiotową nieruchomość oraz czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić planowane przeznaczenie tej nieruchomości. W szczególności, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W. i [...] Zespołu Miejskiego ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z analizy akt sprawy wynika, że żadnych ustaleń w kwestii opublikowania uchwały Prezydiurn Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. zatwierdzającej Ogólny Plan W. organ nadzoru nie dokonał. Faktu tego nie potwierdza też żaden z dokumentów dołączonych do akt sprawy. Zdaniem Sądu ustalenie przez organy administracji, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. Powyższe pozwala uznać, iż przy wydawaniu kwestionowanych decyzji organy naruszyły zarówno omówione wcześniej przepisy prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jak i przepisy prawa procesowego - art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 oraz art.156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim bezspornie ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji dekretowej oraz jakie zapisy konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości stanowiącej przedmiot kontrolowanej decyzji. Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana dalsza ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.