IV SA/Wa 553/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2005 r., którą umorzono postępowania wszczęte z wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) marca 1963 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu wymiany i regulacji gruntów w miejscowości L., gmina R., powiat G.. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż z akt sprawy organu I instancji, a zwłaszcza z orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) października 1956 r. wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego wynika, że we wsi L., pow. G., powołanym orzeczeniem przejęto na własność Państwa grunty, o ogólnym obszarze (...) ha, które pozostały po osobach przesiedlonych do ZSRR, przesiedlonych na ziemie Zachodnie, oraz nie znajdowały się w faktycznym władaniu właścicieli niewiadomych z miejsca pobytu. Z wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) marca 1963 r. wynika, zdaniem organu, że jego ojciec-W. G. od 1947 r. nie zamieszkiwał w miejscu położenia swoich nieruchomości we wsi L. i faktycznie nimi nie władał w dacie jej wydawania. Zdaniem Ministra fakt ten potwierdza zapis w pomocniczym rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym starego stanu posiadania, w którym w poz. (...) wykazano, że W. G., do którego należały byłe parcele gruntowe wykazane w (...), oznaczone nr (...) o pow. (...) ha, był wysiedlony akcją "W". Świadczy również o tym, zdaniem organu centralnego, zapis w rejestrze starego stanu posiadania (regulacja - wymiana Nr (...)), w którym w poz. (...) przy parcelach (...) wpisano Państwowy Fundusz Ziemi, ale w uwadze zaznaczono, że W. G., objęty został akcją "W". Zdaniem organu centralnego W. G. - poprzednik W. G. nie był uczestnikiem postępowania bowiem zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro W. G. nie był w ocenie organu centralnego uczestnikiem postępowania, zatem i stroną postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) marca 1963 roku to odwołanie W. G. należało uznać za bezzasadne. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. G. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż W. G. nie był uczestnikiem postępowania regulacji i wymiany gruntów w miejscowości L. z uwagi na to, że nie widniał na liście uczestników wymiany, naruszenia prawa materialnego - art. 28 poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia "strony", naruszenie prawa procesowego - art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z wydanymi w sprawie decyzjami, ponieważ zostały wydane z uchybieniem przepisów prawnych. Wyjaśnił, że W. G. przystąpił do postępowania regulacyjno - scaleniowego przeprowadzonego w (...) r. z całą ówczesną jego własnością, która obejmowała powierzchnię (...) ha, co zdaniem skarżącego potwierdzają: wykaz zmian gruntowych, badanie hipoteki nr (...) , wyrys z mapy scaleniowej oraz mapy ewidencyjnej, odpis z rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego. Zdaniem skarżącego W. G. przysługiwały uprawnienia wynikające z ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. z 1927 r. Nr 92 poz. 833) i w związku z tym powinien otrzymać mienie w zamian za to, które posiadał przed scaleniem, do którego przystąpił, jednakże do dnia dzisiejszego tego mienia nie otrzymał, a po przesiedleniu w 1947 r. do miejscowości Z. nie otrzymał tam żadnych nieruchomości. Zdaniem skarżącego W. G. nie wymieniono w wykazie uczestników scalania wskutek naruszenia prawa. Skoro odebrano mu jego własność, to powinien być uwzględniony zarówno w wykazie uczestników scalania jak i w planie pomiarowym z dnia (...) listopada 1964 r. W. G. podniósł także, że poprzez bezprawne odebranie własności został naruszony art. 21 i 64 Konstytucji, ponadto organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zinterpretowały art. 28 kpa przyjmując, że interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. Powołując się na stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych skarżący podniósł iż fakt, że W. G. nie wymieniono w wykazie uczestników scalania oraz w planie pomiarowym z dnia (...) listopada 1964 r. nie uniemożliwia uznania go za uczestnika postępowania scaleniowego. Podkreślił, iż W. G. był właścicielem gruntów o powierzchnia (...) ha, włączonych następnie do postępowania scaleniowego i w związku z tym skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) marca 1963 r. Wskazał ponadto, że gdyby nawet interes prawny wynikał z przepisów prawa materialnego, to w przedmiotowej sprawie z art. 2 ust 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów uznać należy, że W. G. jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Wojewody (...), stronami postępowania byli uczestnicy postępowania regulacji i wymiany gruntów w miejscowości L. . Tymczasem jego poprzednik W. G. był uczestnikiem postępowania regulacji i wymiany gruntów, bowiem w wyniku tego postępowania przejęta została jego własność. Poprzez nieuwzględnienie W. G. w wykazie uczestników scalania oraz w planie pomiarowym z dnia (...) listopada 1964 r. dopuszczono się naruszenia prawa - tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Skarżący podkreślił także, że przy przyjęciu, że jego poprzednik prawny nie widniał na liście uczestników wymiany i w związku z tym nie jest stroną postępowania nie miałby żadnej możliwości dochodzenia swoich roszczeń przed sądem. Ponadto zdaniem skarżącego fakt, iż od 1947 r. W. G. nie zamieszkiwał w miejscu położenia swoich nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.)- Oznacza to, że Sąd z urzędu bada legalność zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę także argumentację zawartą w skardze. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu koniecznym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii, mianowicie ustalenia czy skarżącemu jako spadkobiercy W. G. syna M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) marca 1963r. zatwierdzającej projekt wymiany i regulacji gruntów w miejscowości L. , oraz jakiego rodzaju postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane poprzez złożenie przez W. G. wniosku z dnia (...) listopada 2002r. skierowanego do Wojewody (...). We wspomnianym wniosku skarżący co prawda w powołaniu się na art. 156 § 1 kpa wnosi o uznanie za nieważną opisaną wyżej decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., jednakże w uzasadnieniu, na poparcie swego żądania przywodzi okoliczność, iż jego ojciec będąc właścicielem nieruchomości gruntowych o powierzchni (...) ha składających się z trzech działek o numerach katastralnych (...) położonych we wsi L. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wymiany i regulacji gruntów w tejże wsi. Dalej skarżący wywodzi, że ojciec wraz z rodziną w 1947 r. osiedlił się w miejscowości Z., województwo (...) , jednakże nieruchomości stanowiące jego własność nie zostały znacjonalizowane. W orzeczeniu bowiem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) października 1956r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi L. , gromada L. , powiat G., stanowiącym grupową decyzję o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości wymienionych tam osób, nazwisko ojca skarżącego nie zostało wymienione. W ocenie W. G. ta okoliczność świadczy o tym, że majątek ojca nie został przejęty, tym samym winien on być stroną postępowania o wymianie gruntów i w konsekwencji otrzymać na własność nieruchomości zamienne. Dalszy tok rozumowania skarżącego prowadzi do wniosku, że wobec tego będąc następcą prawnym po W. G. , ma interes prawny w kwestionowaniu w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji o wymianie gruntów. W ocenie Sądu powyższej argumentacji nie sposób odmówić racji. Nie jest co prawda rolą Sądu w niniejszym postępowaniu ocena decyzji przejmującej na rzecz Państwa nieruchomości położonych we wsi L. w zakresie jej kwalifikowanej wadliwości, bowiem w tym celu został przewidziany odrębny tryb w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji droga przed sądem administracyjnym, jednakże na potrzeby niniejszego postępowania koniecznym było jej zbadanie pod kątem kręgu osób, których nieruchomości zostały przejęte. Na początku należy stwierdzić, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, że skoro ojciec skarżącego nie został wymieniony jako strona w postępowaniu wymiennym, to skarżący jako jego następca prawny nie ma interesu prawnego w zwalczaniu decyzji kończącej to postępowanie. W tym miejscu należy - zdaniem Sądu, stanowczo podnieść, iż - wbrew twierdzeniom organu - stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2000r., sygn. akt IV SA 1495/98, Lex nr 53438, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2004r., sygn. akt II S.A. 2160/03, Lex nr 160419), lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jedynie wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r, sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. W niniejszej sprawie organ przedwcześnie ocenił, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Okoliczność, że ojciec nie brał udziału w postępowaniu wymiennym nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony. Koniecznym jest bowiem ocena twierdzeń skarżącego, że nieruchomości należące do jego ojca, a położone we wsi L. nie zostały przejęte na własność Państwa, bowiem decyzja nacjonalizacyjna nie objęła własności W. G.. W konsekwencji w dacie wydawania decyzji o wymianie gruntów ojcu skarżącego przysługiwało prawo własności. Oceny zaś takiej organy nie dokonały. W dalszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest wadliwa procesowo. Stosownie bowiem do art. 157 § 3 kpa w sytuacji, gdy organ dochodzi do wniosku, że z żądaniem występuje podmiot nie mający interesu prawnego winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie zaś decyzję o jego umorzeniu. Nade wszystko jednak organ miał obowiązek zbadania, czy pismo skarżącego z dnia (...) listopada 2002r. choć zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o wymianie, mogło zostać potraktowane wyłącznie jako żądanie wszczęcia takiego postępowania. Skarżący bowiem w dalszym toku powołuje się na okoliczność, że jego ojciec będąc właścicielem nieruchomości gruntowych we wsi L. nie brał udziału w postępowaniu wymiennym, chociaż organy doskonale znały jego miejsce zamieszkania i mogły powiadomić o jego wszczęciu. Taka zaś okoliczność może być zakwalifikowana jedynie jako ewentualna podstawa do wznowienia postępowania wymiennego (art. 145 § 1 pkt 4) kpa), nie zaś do nieważności. W tym miejscu należy podnieść, że przepisy kpa przewidują dwa odrębne tryby postępowań nadzwyczajnych - postępowanie wznowieniowe i o stwierdzenie nieważności decyzji, oparte na odmiennych podstawach. O tym zaś jakiego rodzaju postępowanie będzie się toczyć ostatecznie decyduje sama strona. Nie zwalnia to jednak organu od konieczności ewentualnego wyjaśnienia treści żądania. Przy ustaleniu bowiem jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych przepisów podmiotu nie będącego profesjonalnym prawnikiem, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. "O tym jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia - w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa." (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004r, sygn. akt IV S.A. 4339/03, Lex nr 164511). Wobec powyższego w pierwszej kolejności rolą organu będzie dokładne wyjaśnienie intencji skarżącego i zakwalifikowanie jego pisma z dnia (...) listopada 2002r. stosownie do woli wyraźnie określonej. W zależności od stanowiska skarżącego dalszy tok postępowania będzie polegał na wyjaśnieniu, przy uwzględnieniu poglądu wyrażonego w niniejszym wyroku, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony (zarówno w postępowaniu nieważnościowym, jak również przy prowadzeniu ewentualnie postępowania wznowieniowego). Jednocześnie jednak organy będą miały na uwadze przepisy o właściwości tj. jaki organ jest uprawniony do prowadzenia poszczególnego postępowania nadzwyczajnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.