I SA/Wa 279/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. K., I. K. i W. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ISA/WA 279/07 UZASADNIENIE Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K., I. K. oraz W. K. od decyzji Wojewody [...] w G. z dnia [...].02.2006r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06. 1976r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] wpisanej w księdze wieczystej w G. nr [...] oznaczonej katastralni e parcela Nr [...] o pow. [...] m2 oraz przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zm. R. K. w kwocie [...] zł., - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w G. z dnia [...].02.2006r. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...].06.1976r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW [...], oznaczonej katastralnie parcela Nr [...] o pow. [...] m, stanowiącej własność R. K. Jednocześnie w niniejszej decyzji za wywłaszczoną nieruchomość przyznano odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz nieustalonych spadkobierców R. K. Pismem z dnia [...] lutego 1976 roku, Dyrekcja Rozbudowy Miasta w G. zwróciła się do R. K., na podstawie art. 6 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z poźn. zm.) o dobrowolne odstąpienie, na rzecz Państwa, nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, za cenę [...] zł. Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. wyznaczyła 7 -dniowy termin na odpowiedź na złożoną ofertę. W związku z brakiem odpowiedzi na złożoną ofertę, po upływie wyznaczonego terminu, Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten zawierał informację, iż odszkodowanie za grunt ustalono w wysokości [...] zł. Do wniosku o wywłaszczenie Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. dołączyła dwie opinie szacunkowe sporządzone przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G., na zlecenie Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w G., w których wartość nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł. O wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu na dzień 31 maja 1976 roku, terminu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej poinformowano spadkobierców R. K. zawiadomieniem z dnia 5 maja 1976 roku. Zgodnie z tym zawiadomieniem, przeprowadzenie rozprawy miało nastąpić nawet w przypadku nie stawienia się stron. Zawiadomienie o rozprawie otrzymali: M. K., F. K. i J. K. - dzieci zmarłej R. K. Odpis zawiadomienia przekazano do Biura Ogólno - Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w G., celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni. Zawiadomienie to zdjęto z tablicy ogłoszeń w dniu 27 maja 1976 roku. W zawiadomieniu zawarte zostało pouczenie stosownie do art. 68 § 1 k.p.a., o prawie przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami, wskazano gdzie te dokumenty się znajdują oraz pouczono o prawie zgłaszania wniosków. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia 31 maja 1976 roku, wzięli w niej udział: pełnomocnik wnioskodawcy wywłaszczenia oraz M. K., F. K. i J. K. J. K. oświadczył, iż ich matka R. K. zmarła dnia [...] kwietnia 1975 roku i dotychczas nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał wniosek o wywłaszczenie. Z protokołu wynika, że w rozprawie nie brali udziału biegli, szacujący wartość wywłaszczanej nieruchomości. W dniu [...] grudnia 2004 roku do Wojewody [...] wpłynął wniosek M. K., I. K. i W. K. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1976 roku, nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa administracyjnego. Wojewoda [...] w G. decyzją z dnia [...].02.2006r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] .06. 1976r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyły M. K., I. K. oraz P. W. K. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w G. z dnia [...].02.2006r. Organy obu instancji wskazały, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Organ odwoławczy podniósł, ze zgodnie z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono ze względu na budowę ulicy [...] w G. Organ wskazał, ze na podstawie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, co też potwierdza znajdująca się w aktach oferta z dnia [...].02. 1976r. Nr L.Dz. [...] w sprawie zawarcia umowy kupna sprzedaży nieruchomości wraz ze wskazaniem ceny i przedmiotu. Organ podniósł, że Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. pismem z dnia [...].03.1976r. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w G. Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. parceli Nr [...] o pow. [...] m2, załączając wymagane dokumenty tj. decyzję nr [...], odpis księgi wieczystej, opinie szacunkowe, oferty. Podniósł również, że na podstawie art. 17 ust. 1 powyższej ustawy prawidłowo poinformowano o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, co potwierdza zawiadomienie z dnia [...].05.1976r. Nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a także protokół z odbytej rozprawy. Organ wskazał, że do dnia zakończenia postępowania nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po R. K., a tym samym nie znani byli właściciele, którym należało doręczyć pisma i zawiadomienie. Jednakże w ramach postępowania wywłaszczeniowego była stosowana procedura ogłaszania, jako zastępcza forma doręczeń umożliwiająca udział osobom zainteresowanym. Ustosunkowując się do części odszkodowawczej, a konkretnie do przeprowadzonej rozprawy, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie naruszony został art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kwestii dotyczącej udziału biegłego w rozprawie administracyjnej, które jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie inicjatorem postępowania wywłaszczeniowego była Dyrekcja Rozbudowy Miast w G., która była jednostką organizacyjną organu administracji państwowej - Urzędu Miasta odpowiedzialną za inwestycje i jakkolwiek na jej zlecenia dokonano wyceny nieruchomości, to jednak należy uznać, iż niezasadne było przeprowadzenie kolejnej wyceny w ramach postępowania wywłaszczeniowego obciążającej ten sam podmiot - Urząd Miasta, który prowadził postępowanie. Zdaniem organu strony wiedziały i miały możliwość zapoznania się z opiniami szacunkowymi przed terminem rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej, o czym zostały pouczone w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].05. 1976r. nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, że osoby zainteresowane jako ewentualni spadkobiercy R. K. brały udział w rozprawie, jednak z uwagi na brak postanowienia spadkowego po byłej właścicielce ich udział w sprawie nie mógł mieć wpływu na jej przebieg i wyniki. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły M. K., I. K. i W. K. Wnosiły o uchylenie obu decyzji, zarzucając im rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 7 i art. 77 § 1, poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób naruszający zasadę praworządności, przez oczywiście błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie, wbrew słusznemu interesowi strony. Wskazały, że Minister Budownictwa, podobnie jak Wojewoda [...], błędnie przyjął, iż naruszenie przepis art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kwestii braku udziału biegłego w rozprawie administracyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa Skarżące podniosły, że organy raz przyjęły, iż osoby dopuszczone do uczestnictwa w postępowaniu (pomimo, iż nie wykazały swojego interesu prawnego w sprawie wywłaszczeniowej poprzez przeprowadzenia postępowania spadkowego) były stroną postępowania wywłaszczeniowego, by w innym miejscu uzasadnienia decyzji stwierdzić, iż "osoby zainteresowane jako ewentualni spadkobiercy R. K. brały udział w rozprawie, jednak z uwagi na brak postanowienia spadkowego po byłej właścicielce ich udział w rozprawie nie mógł mieć wpływu na jej przebieg i wyniki." Skarżące podniosły, że opinie biegłych nie mogły stanowić dowodu w sprawie, gdyż: - nie zostały sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych powołanych jako biegli przez organ wywłaszczeniowy (Prezydenta Miasta G.), - jako rzeczoznawcy majątkowi z listy Urzędu Wojewódzkiego nie stawali się "automatycznie" biegłymi w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta G., Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1976r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], o pow. [...] mtr.kw. oraz o przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zmarłej R. K. w kwocie [...] zł wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono z uwagi na budowę ulicy [...] w G. Stosownie do art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Należy stwierdzić, iż przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona jako "cele użyteczności publicznej" została w niniejszej sprawie zachowana. Kwestia ta nie budzi wątpliwości. Stosownie do art. 6 powołanej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Tak, więc konieczną przesłanką stosowania art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest, by ubiegający się o wywłaszczenie uprzedził właściciela o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i zaproponował mu dobrowolne jej odstąpienie. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że pismem z dnia [...] lutego 1976r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. zwróciła się do R. K. na podstawie powołanego art. 6 cytowanej ustawy o dobrowolne odstąpienie na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. Pismo to odebrała jej córka M. K., Z notatki uczynionej na odwrocie zawiadomienia (obwieszczenia) z dnia [...] maja 1976r., o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, rozprawie wywłaszczeniowo -odszkodowawczej ( k 14 – odwrót akt administracyjnych ) wynika, ze w dniu [...] maja 1976r. zgłosiła się M. K., która zawiadomiła organ o śmierci R. K. oraz wskazała jej spadkobierców i ich adresy. R. K. zmarła [...] kwietnia 1975r. w G., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego G. z dnia [...] czerwca 1978r., sygn. Akt. [...], a spadek po niej nabyły dzieci J. K., M. K. i F. K. Oznacza to, że ubiegający się o wywłaszczenie wysyłając pismo w dniu [...] lutego 1976r. do nieżyjącej już wówczas R. K., nie uprzedził aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, spadkobierców R. K. o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i nie zaproponował im dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W tej sytuacji organ winien rozważyć czy opisane naruszenie art. 6 cytowanej ustawy nie stanowiło rażącego naruszenie prawa. Art. 22 powołanej ustawy stanowi, ze odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i dotyczący procedury odnośnie zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie opinii sporządzonych przez biegłych na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. W nawiązaniu do tych opinii organ wywłaszczeniowy orzekł o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tak, więc w zasadzie należałoby stwierdzić, że organ wywłaszczeniowy w ogóle nie powołał biegłego Orzekając o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia organ wywłaszczeniowy wbrew bezwzględnie obowiązującemu w tym zakresie art. 21 nie wysłuchał biegłych na rozprawie. W tej sytuacji organ powinien dokonać pogłębionej analizy zaistniałej sytuacji i rozważyć czy wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów proceduralnych. Stosownie do art. 24 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać właściciela nieruchomości. Wbrew powołanemu art. 24 cytowanej ustawy jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania organ wskazał nieustalonych spadkobierców po R. K. Wbrew literalnemu brzmieniu powołanego art. organ nie wskazał osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Organ wywłaszczeniowy od [...] maja 1976 roku miał informację o tym, że właścicielka przedmiotowej nieruchomości R. K. nie żyje. W takiej sytuacji powinien rozważyć czy nie byłoby celowe zawieszenie postępowania wywłaszczeniowego do czasu ustalenia jej następców prawnych, czego nie uczynił. Organ przede wszystkim winien rozważyć czy tak sformułowana decyzja narusza prawo w stopniu rażącym. Ponadto ma rację skarżący, że w uzasadnieniu decyzji występują wewnętrzne sprzeczności odnoszące się do spadkobierców R. K. Organ raz wskazuje ich jako strony postępowania, a w następnym zdaniu odmawia im przymiotu strony. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 kpa oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie, obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych kwestii było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego Sąd stanął na stanowisku, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że organy nie odniosły się do opisanych uchybień w sposób należyty, gdyż jak wskazano wyżej uzasadnienia obu decyzji zawierają wewnętrzne sprzeczności oraz nie dokonały ich pogłębionej analizy pod kątem czy wskazane uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa , jak również w ogóle nie ustosunkowały się do kwestii przyznania odszkodowania nieustalonym spadkobiercom, obie decyzje należało uchylić. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.