II SA/Wa 316/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia[...]października 2006 r., nr [...]odmawiającą M. B. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że lokal mieszkalny położony w G. przy ul. [...]o strukturze [...] pokoi z kuchnią, o powierzchni użytkowej podstawowej [...]i powierzchni użytkowej [...] , został w 1989 r. przydzielony Z.B., jako zastępcze pomieszczenie mieszkalne. Z.B. zmarł w dniu [...] stycznia 2006 r., a jego żona M. B. wystąpiła o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w ww. lokalu, w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.). Dyrektor Oddziału R[...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) w B., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] października 2006 r. odmówił M. B. przyznania prawa zamieszkiwania w ww. lokalu mieszkalnym. Organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie powołał się na treść art. 29 powołanej ustawy, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej. Organ stwierdził, że w toku postępowania strona pomimo wezwania nie udokumentowała swojej sytuacji materialnej i rodzinnej, wobec tego nie było podstaw do wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody. Ponadto wskazał, że planowano przybycie do G. żołnierzy zawodowych i z tego powodu zwiększyło się zapotrzebowanie na lokale mieszkalne, zaś zgodnie z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zasadniczym zadaniem Agencji jest zapewnienie żołnierzom zawodowym zakwaterowania w miejscu pełnienia służby. Od powyższej decyzji M. B. wniosła odwołanie, w którym wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Odwołującą się wystąpiła o uznanie, że znajduje się w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu przepisu art. 29 ww. ustawy. Podniosła, że mieszkanie przy ul. [...] zajmuje od 1989 r., zawsze o nie dbała i jest z tym mieszkaniem bardzo związana. Dochód uzyskuje jedynie z tytułu renty w wysokości [...] zł, jednakże opłaty czynszowe uiszcza terminowo. Obecnie w ww. lokalu zamieszkuje z pobierającym naukę siedemnastoletnim wnukiem L. E. i nie wyobraża sobie zmiany otoczenia. Prezes WAM uznał odwołanie za niezasadne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazał, że rzeczywiście zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z konstrukcji powołanego wyżej przepisu wynika jednak, że zgodnie z wolą ustawodawcy dyrektor oddziału regionalnego WAM ma prawo wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej jedynie, w przypadku zaistnienia łącznie dwóch koniecznych przesłanek, tj. wyjątkowości sytuacji i wyrażenia zgody przez Ministra Obrony Narodowej. Decyzje w tym trybie podejmowane są przez organ Agencji w ramach uznania administracyjnego. Dyrektor oddziału regionalnego Agencji uznając, że sytuacja wnioskodawcy jest wyjątkowa, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Ustawodawca nie precyzując, jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe, ocenę w tym zakresie pozostawił organowi rozstrzygającemu sprawę. W rozpatrywanej sprawie stwierdzono brak jednej z przesłanek określonych w art. 29 powołanej ustawy, pozwalających na wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Organ uznał, że przedstawiona przez wnioskodawczynię sytuacja nie ma charakteru wyjątkowego. Za wyjątkowe, zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1981, uważa się coś będącego wyjątkiem, wyróżniające się czymś, bardzo rzadkie, szczególne, osobliwe. Utrata tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu zajmowanym od dłuższego czasu i brak innego mieszkania, niewątpliwie stwarza trudną sytuację, ale jest to sytuacja często występująca. Zatem organ uznał, że nie jest możliwe potraktowanie tej sprawy za bardzo rzadką, szczególną lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Ponadto organ II instancji wskazał również, że dokonując oceny wyjątkowości należy mieć na uwadze, także fakt, że zadaniem ustawowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja prawa zamieszkiwania żołnierzy zawodowych w lokalach mieszkalnych. Dlatego też zasób mieszkaniowy będący w dyspozycji Agencji przeznaczany jest przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Zaspokajanie zaś potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy, zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Decyzja Prezesa WAM z dnia[...]grudnia 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału [...] WAM w B. z dnia [...] października 2006 r. skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zobowiązującego organy WAM do przyznawania prawa zamieszkania w sytuacjach szczególnie uzasadnionych - poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego odmówiono prawa zamieszkiwania rodzinie byłego żołnierza zawodowego, która znalazła się, na skutek nieszczęśliwego zdarzenia, w trudnej sytuacji życiowej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ww. ustawy, nakładającego na organ administracyjny obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia sprawy oraz do załatwienia sprawy - poprzez całkowite zaniechanie, w wyniku czego odmówiono w decyzji prawa do zamieszkiwania bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed Ministrem Obrony Narodowej; art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli - poprzez zaniechanie, w wyniku czego odmówiono prawa do zamieszkiwania w sytuacji, w której nie istniało zapotrzebowanie innych osób na lokal mieszkalny; art. 9 k.p.a. nakładającego na organ administracyjny obowiązek do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - poprzez zaniechanie. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt I SA 945/00). Trzeba mieć na uwadze, że to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprawdzie powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz jak słusznie zauważa Prezes WAM, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. Organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację w jakiej znalazła się skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd prezentowany przez skarżącą, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej z tego powodu, iż nagle w wieku [...] lat zmarł jej mąż (zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy w [...] r.), któremu przedmiotowy lokal został przydzielony, jako zamienny lokal mieszkalny. Skarżąca zaś zamieszkuje w tym lokalu z małoletnim wnukiem i nie posiada innego lokalu, w którym mogłaby zamieszkać. Jako osoba schorowana może liczyć na pomoc sąsiadów, z którymi od wielu lat pozostaje w dobrych relacjach sąsiedzkich. Podkreślenia wymaga, że instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem potrzeby w tym zakresie, jak słusznie zauważył organ II instancji, realizują organy samorządu terytorialnego. Nadrzędnym ustawowym celem WAM jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełną oni służbę wojskową, zaś wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winy być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powołała się skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie dają podstaw do zakwalifikowania jej sytuacji jako wyjątkowej. Skarżąca, nie jest osobą samotną, posiada liczną najbliższą rodzinę, od której może oczekiwać pomocy, w tym materialnej. Ponadto na jej córce R. E., obecnie przebywającej i pracującej w N., ciąży obowiązek łożenia na utrzymanie małoletniego syna Ł. E. pozostającego pod opieką skarżącej. Trudno również upatrywać w przebiegu zawodowej służby wojskowej Z. B. szczególnych zasług, skoro został on zwolniony ze służby w [...] r. w trybie dyscyplinarnym. Nadto podnieść należy, że skoro już z treści wniosku strony i dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wynikało, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 powołanej ustawy, to nie można czynić Dyrektorowi Oddziału[...] WAM w B. zarzutu, iż nie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody, w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych PR kompetencje do orzekania w trybie określonym w powołanym przepisie w I instancji posiada bowiem właściwy dyrektor oddziału rejonowego WAM. Wniosek strony podlega zatem ocenie przez ten organ i w przypadku stwierdzenia braku jego zasadności, nie ma podstaw do kierowania wniosku do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody w sprawie, skoro z już z poczynionych ustaleń organu WAM wynika, iż może być wydane tylko rozstrzygnięcie negatywne dla strony. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.