I SA/Wa 225/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. S. i L. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...], pochodzącą z dawnej hipoteki [...] dz. [...](Nr hip. [...]). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w W., orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1963 r., nr [...] odmówiło S. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [....] położonej przy [...] ozn. nr hip. [...] działka nr [...], o pow. [...] m2. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia ww. wniosku dawnego właściciela hipotecznego, Burmistrz Gminy W. decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówił spadkobiercom dotychczasowego właściciela L. S. i M. S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], pochodzącego z dawnej hipoteki [...] dz. [...] (Nr hip. [...]). Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. oraz L. S., Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położonego przy [...]. Pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r. M. S. oraz L. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość położona w W. przy [...] - jak wynika z akt sprawy - znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach, 70 % powierzchni zabudowania. Z parametrów tego planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu, na której była sporna nieruchomość takich jak liczba kondygnacji (6), powierzchnia zabudowy (70%), rodzaj zabudowy (zwarty) wynikało więc, że nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji organ naczelny wskazał, że stosownie do przepisu art. 215 ust. 2 in fine ustawy dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 roku nr 261 poz. 2603 ze zm.), w stosunku do działek gruntu objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), które spełniają przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 5 wymienionej ustawy. Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 in fine prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Natomiast według pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 26 stycznia 1965 r., oraz notatki służbowej pracownika Urzędu W. z dnia 19.09.2003 r. przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach, 70 % powierzchni zabudowania. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że Wojewoda [...] zasadnie przyjął, iż ten rodzaj zabudowy nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto zgodnie z przepisami art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 31, póz. 131 i Dz. U. z 1962 r. Nr 47, póz. 228) za dom jednorodzinny uznawany był dom albo samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego o łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nie przekraczającej 110 m2, lub w określonych przypadkach 140 m2, a ponadto domy wybudowane przed dniem 11 czerwca 1957 r., bez względu w tym momencie na wielkość powierzchni użytkowej, ale o liczbie izb nie większej niż 6. W związku z tym należy uznać, iż przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana domem jednorodzinnym, ani nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, bowiem budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał plan zabudowania z 1931 r. musiał posiadać 6 kondygnacji i 70 % i powierzchni zabudowania tj. 983,15 m2. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. S. i L. S., zarzucają jej rażące naruszenie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, ( t.j. Dz. U. 2004 roku Nr 261, póz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie mogła być zabudowana budownictwem jednorodzinnym, przepisu art.10 pkt 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, póz. 202) poprzez jego nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie, przepisu art. 107 k.p.a., poprzez pominięcie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 10 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 roku brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, tj. nie wskazanie przepisu prawa uzasadniającego stwierdzenie, że przedmiotowa działka w myśl art. 215 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, naruszenie przepisu art. 77 § l k.p.a. w związku z art. 140 § k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazując na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku, oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) była decyzja z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...], którą Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [....], orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...], pochodzącą z dawnej hipoteki [...] dz. [...] (Nr hip. [...]). Dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania nadzorczego należy uznać, że jest ono prawidłowe . Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może rozpoznawać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza bowiem wyłącznie istnienie bądź nieistnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Na kwestię tę zwracano uwagę w orzecznictwie sądowym – np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95 (OSNAPiUS 1996/18/258), a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 niepublik.). Powyższej zasadzie nie uchybiły organy rozpoznające wniosek M. S. i L. S. o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt. Podstawą materialnoprawną decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 roku, która była przedmiotem badania przez organy obu instancji, stanowi art.215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U.2004r., Nr 261, poz.2603 z późń. zm.), według którego przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania właściciel lub jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W niniejszej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny czy Prezydent W. wydając decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] rażąco naruszył prawo uznając, że ww. nieruchomość nie spełnia wymogów powołanego powyżej przepisu. Należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń na podstawie ustaleń Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r., zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Zgodnie z niekwestionowanymi przez skarżących zapisami planu nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się w strefie VI, oznaczonej kolorem granatowym, dla której plan przewidywał zabudowę zwartą o sześciu kondygnacjach i 70 % zabudowy. Obowiązujące przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr23, poz.202 z późń. zm.) nie posługiwały się pojęciem "domu jednorodzinnego". Mimo to, nie można przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość mogłaby być zabudowana domem jednorodzinnym, gdyż budynek, jaki na tym gruncie przewidywał Plan Zabudowania z 1931 r. miał posiadać sześć kondygnacji i zajmować 70 % powierzchni działki, stanowiąc fragment zabudowy zwartej. Taka budowla nie mieściła się i nie mieści w pojęciu domu jednorodzinnego. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi , że taki zapis wskazywał wyłącznie górne ograniczenia dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania, nie przesądzał natomiast o braku możliwości zabudowania o parametrach niższych niż określone w planie. Wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym, muszą być odczytywane, jako bezwzględnie obowiązujące i taki też pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1992 r., sygn. akt IV SA 523/92 ; wyrok NSA z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2193/96). Należy też podkreślić, że w niniejszej sprawie, z zapisów Planu z 1931 r. wynikało, że dopuszczona zabudowa ma mieć charakter zabudowy miejskiej, zwartej, a nie luźnej lub grupowej. W tej sytuacji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 roku nie uwzględniającej wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania przesądza okoliczność, że przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość przy ul. [...] w W., zgodnie z zapisami Planu Zabudowania Miasta W. z 1931 r. nie mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Za zabudowę jednorodzinną nie może być bowiem uznana zabudowa zwarta sześciokondygnacyjna i to nie tylko dla jednej działki, ale dla określonego kwartału. Ten zaś - jak wynika z odrysu fragmentu powołanego wyżej planu - przeznaczony był do zabudowy zwartej wielokondygnacyjnej. Tym samym za nieadekwatne do przedmiotowego stanu faktycznego należy uznać przywołane w uzasadnieniu skargi stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1999 roku sygn. Akt IV SA 1671/97, który dotyczył interpretacji zapisu planu następującej treści: "zabudowa luźna lub grupowa o 3 kondygnacjach do wysokości 12 m, 30 % powierzchni zabudowy. " W świetle powyższych ustaleń bez znaczenia jest zarzut skarżących bezzasadnego przyjęcia przez organy, że dla określenia pojęcia " dom jednorodzinny" miarodajne były przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 roku o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domami jednorodzinnymi oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej , gdyż o braku podstaw do uwzględnia wniosku skarżących przesądza okoliczność, że przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1946 roku, przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Z tego samego względu również za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 107 §1 kpa i art. 77 w zw. z art. 140 kpa. Reasumując, skoro zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.