IV SA/Wa 678/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...)listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027), o zawieszeniu wykonywania uprawnień zawodowych na okres jednego roku J.H.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że główne zarzuty w sprawie działalności zawodowej geodety uprawnionego dotyczą braku przekazania zaległych prac geodezyjnych z lat prowadzonej działalności gospodarczej oraz ujawnienie w wyniku przeprowadzonej kontroli szeregu wad i nieprawidłowości z wybranych losowo 6 dokumentacji przekazanych i przyjętych do zasobu w latach 1991 - 1994. Zdaniem organu centralnego nieprzekazanie do zasobu 31 zaległych prac geodezyjnych zgłoszonych w 1994 r., jak też nierozliczenie się z tych prac oraz prowadzenie prywatnego zasobu jest niedopuszczalne, a takie postępowanie w sposób rażący narusza art. 12 powołanej ustawy oraz § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78 poz. 837). Główny Geodeta Kraju odniósł się także w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., którym stwierdzono nieważność poprzednio wydanej decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia (...) października 2005 r. zakazującej J. H. wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii na okres jednego roku zaznaczając, iż w przedmiotowej kwestii wypowiadał się już sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2002 r, sygn. II SA 2835/00 wskazał, iż kary dyscyplinarne określone ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne mogą być stosowane jedynie w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia czynu naruszenia przepisów w dziedzinie geodezji. W przypadku postępowań dyscyplinarnych zasadą jest, że stosuje się prawo materialne obowiązujące w czasie popełnienia czynu powodującego odpowiedzialność dyscyplinarną. Sygn. akt IV SA/Wa 678/07 Badając ponownie akta sprawy organ centralny stwierdził, że J. H. nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie rozliczył się z zaległych prac geodezyjnych oraz nie przedstawił dodatkowych dowodów i wyjaśnień w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym mających znaczenie dla zmiany zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. H. podnosząc, że powyższa decyzja została wydana bez uprzednio wszczętego postępowania. Zarzucił, że w uzasadnieniu ostatecznej decyzji Głównego Geodety Kraju brak jest odpowiedzi merytorycznych na poruszane przez niego zarzuty, lecz sformułowania ogólne, takie same jak w uzasadnieniach poprzednich decyzji w tej samej sprawie. Wyjaśnił, że poprzednia decyzja w tej samej sprawie uchylona wyrokiem Sądu została wydana na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) , który to zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2005 r. wszczął doraźną kontrolę jego działalności jako geodety uprawnionego, nie wykazując okresu działalności objętego kontrolą. Kontrola nie wykazała, by skarżący prowadził działalność jako geodeta uprawniony od lipca 1994 r. Ponadto skarżący podniósł, iż przeprowadzenie kontroli jego działalność do lipca 1994 r., mimo iż były one przeprowadzane wcześniej i ostateczną decyzją Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzekł o udzieleniu mu upomnienia, rodzi pytanie o zasadność karania za to samo przewinienie popełnione w tym samym czasie. Ponadto zaznaczył, iż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106 poz. 679 ze zm.) nie pozwala mu wykonywać żadnej działalności gospodarczej, gdyż od lipca 1994 r. pełni nieprzerwanie funkcje w administracji samorządowej. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż nie kwestionuje faktu zawieszenia działalności gospodarczej przez geodetę uprawnionego, jednak w jego ocenie trzeba mieć na uwadze kwestię rozliczenia się ze zgłoszonych, a nie przekazanych prac geodezyjnych. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zabrania przekazania informacji dotyczącej zaniechania wykonania prac geodezyjnych oraz już powstałej dokumentacji do ośrodka, który przyjął zgłoszenie. Ponadto wyjaśnił, że Sygn. akt IV SA/Wa 678/07 podejmując decyzję w sprawie zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres jednego roku miał na względzie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora oraz kierował się przesłankami merytorycznymi dotyczącymi pracy ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a także obowiązującym porządkiem prawnym, do którego stosowania są zobowiązane wszystkie osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, a w toku rozpatrywania całości akt sprawy stwierdzono, że nieprzekazywanie materiałów i informacji na temat zgłoszonych prac geodezyjnych jest wyłączną winą J. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a części zawartych w niej zarzutów nie można odmówić racji. Wobec powyższego Sąd przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy miał na uwadze zarówno twierdzenia skarżącego, jak również dopatrzył się pewnych naruszeń prawa, działając z urzędu. Stosownie bowiem do treści art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kognicja Sądu administracyjnego została określona przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. i polega ona na kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie należy podnieść, że w niniejszej sprawie orzekał już sąd administracyjny. W wyroku z dnia 10 sierpnia 2006r. (sygn. akt IV S.A./Wa 976/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się, że Główny Geodeta Kraju może stosować jedynie takie kary, które obowiązują w dacie orzekania w tym przedmiocie. Oceną powyższą związany jest zarówno Sąd obecnie orzekający, jak również organy administracji, a zasada powyższa wynika z brzmienia art. 153 P.p.s.a. Z tych też powodów Główny Geodeta Kraju nie był uprawniony do zajęcia odmiennego stanowiska, choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawił Sygn. akt IV SA/Wa 678/07 się wywód stanowiący polemikę z owym poglądem. Nie mniej jednak w konsekwencji organ zastosował te przepisy, które obowiązywały w dacie orzekania o karze, a tym samym nie można czynić mu zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. O ile zatem podstawa prawna nałożenia kary wynika z przepisów obowiązujących w dacie jej nałożenia, o tyle niedopuszczalne było zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego, nie obowiązującego w dacie popełnienia czynów, do ich oceny. Organ bowiem doszedł do przekonania, że działalność biegłego dotknięta była "szeregiem wad i nieprawidłowości", a tym samym biegły naruszył § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. Tymczasem w okresie, kiedy biegły wykonywał prace geodezyjne obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dz. U. Nr 33, poz. 195). Wobec powyższego biegły był obowiązany stosować przepisy obowiązujące w czasie gdy wykonywał swoje czynności, co nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości. Nałożenie bowiem na niego obowiązku realizowania norm, które w przyszłości zostaną wprowadzone do systemu prawa jest niedopuszczalne. Wobec powyższego rozpatrując ponownie sprawę organ zbada działalność biegłego, mając na uwadze regulacje zawarte w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990r. W sprawie niniejszej nie są kwestionowane okoliczności, że ocena pracy biegłego geodety dotyczy okresu sprzed 1994r, czyli do daty zawieszenia przez niego działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług w tym charakterze. W tym okresie biegły wykonał szereg prac z zakresu geodezji i kartografii, które były przedmiotem kontroli, a szczegółowy opis tych robót został zawarty w protokole z dnia (...) kwietnia 2005r, zaś dokładna specyfikacja robót wadliwie wykonanych znalazła się w wykazie robót geodezyjno-kartograficznych zgłoszonych do zasobu przez tego geodetę z dnia (...) marca 2005r. Główny Geodeta Kraju dokonał ustaleń, których wynikiem było stwierdzenie nieprawidłowości w pracy biegłego, przy czym uzasadnienie rozstrzygnięcia Sygn. akt IV SA/Wa 678/07 ograniczyło się do ogólnego stwierdzenia, że dokumentacja przekazana przez biegłego do państwowego zasobu wykazała "szereg wad i nieprawidłowości". Na czym owe nieprawidłowości miałyby polegać, Główny Geodeta Kraju już nie wskazał. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. H. wskazał, że uzasadnienie decyzji z dnia (...) listopada 2006r. zawiera ogólnikowe sformułowania i nie ustosunkowywuje się to argumentów podnoszonych przez niego poprzednio. Jednym zaś z zarzutów stawianych w toku tego postępowania tj. "poprzednio" jest fakt uprzedniego ukarania biegłego za te same czyny, co nastąpiło w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) lutego 1996r. gdzie biegłemu udzielono upomnienia. Jak wynika z uzasadnienia powołanego rozstrzygnięcia, kara została nałożona za czynności przeprowadzone w latach 1992-93, a zatem obejmuje częściowo okres będący podstawą ukarania w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przy czym zauważyć należy, iż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W niniejszej sprawie co prawda Główny Geodeta nie działa jako organ odwoławczy w ścisłym znaczeniu tej instytucji, jednakże stosownie do art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wobec powyższego zobowiązany był w szczególności do odniesienia się do faktu ukarania biegłego poprzednio karą upomnienia za nieprawidłowości w czynnościach dokonywanych w okresie 1992-93. Tymczasem uzasadnienie decyzji z dnia (...) stycznia 2007r. nie zawiera żadnych rozważań z kwestii dopuszczalności stosowania środków przewidzianych w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w sytuacji gdy za te same Sygn. akt IV SA/Wa 678/07 czyny środki takie już zostały uprzednio zastosowane. Jedynie w pierwszej decyzji z dnia (...) listopada 2006r. organ stwierdził, że kara dyscyplinarna poprzednio nałożona na biegłego nie przyniosła spodziewanego rezultatu. Takie stwierdzenie sugeruje, że organ stoi na stanowisku, że możliwe jest stosowanie kar przewidzianych w art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wielokrotnie, za te same przewinienia, w celu osiągnięcia pewnego skutku, w tym wypadku usunięcia popełnionych przez biegłego naruszeń prawa. Tymczasem taka wykładnia kłóci się z obowiązującą, co prawda w procesie karnym, zasadą wyrażaną łacińską paremią "res iudicata". Skoro zatem skarżący podnosił tę kwestię ponownie w odwołaniu (poprzez odniesienie się do poprzednich pism) obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę było szczegółowe zajęcie stanowiska w tej kwestii. Ma to istotne znaczenie gdyż uznanie, że za pewną część nieprawidłowości skarżący poniósł już karę dyscyplinarną, oznacza, że ocenie podlegają te czyny, które nie były objęte poprzednim postępowaniem dyscyplinarnym. Zatem waga naruszeń tych czynów będzie oceniana odrębnie i w konsekwencji nie można wykluczyć, że będzie miało to wpływ na rodzaj ewentualnie nałożonej kary. Warto w tym miejscu powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2005r (sygn. akt IV S.A./Wa 316/05, Lex nr 190735) gdzie sąd stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne kończy się wydaniem decyzji wymagającej dokładnego uzasadnienia ze względu na stopień zawinienia sprawcy. "Co prawda decyzja w przedmiocie wymierzenia kary nie ma charakteru ściśle uznaniowego, gdyż sam fakt naruszenia art. 42 ust. 3 skutkuje wymierzeniem kary, a jedynie jej rodzaj uzależniony jest od organu. Nie mniej jednak organ winien podać przesłanki, jakimi kierował się przy wyborze rodzaju kary, mając na uwadze stopień zawinienia sprawcy oraz rodzaj i charakter naruszenia. W tym bowiem zakresie działa w granicach uznania administracyjnego." Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.