IV SA/Wa 2080/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) kwietnia 2006r; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego R. M. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 lutego 1999 r. R.M. wystąpił do Starosty (...) z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków wsi O. poprzez wpisanie M. i R. małżonków M. i D. M. jako właścicieli działki nr (...) o powierzchni (...) ha położonej przy ul. (...) w O. Decyzją z dnia (...) marca 1999 r. nr (...) Starosta (...) odmówił wpisania w ewidencji gruntów i budynków wsi O. M. i R. małżonków M. i D. M. jako właścicieli działki nr (...) położonej przy ul. (...) w O. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w przedstawionych dokumentach dołączonych do wniosku z dnia 23 lutego 1999 r. oraz w dokumentach znajdujących się w operacie ewidencji gruntów brak jest jednoznacznych danych, z których wynikałaby własność przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ podniósł, iż w związku z tym, że zmiana właściciela nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie aktu notarialnego, wypisu z księgi wieczystej oraz orzeczeń sądowych, to wpis właściciela do działki nr (...) będzie możliwy po rozstrzygnięciu sprawy własności przez sąd w toczącym się postępowaniu o zasiedzenie. W wyniku odwołania R. M. organ II instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...), decyzją z dnia (...) maja 1999 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę R. M. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...). Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Podniósł ponadto, że skarżący R. M. domagał się zmian w celu wniesienia poprawki w księdze wieczystej KW (...), co wskazuje na cywilno-prawny charakter żądania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie mógł dokonać żądanej przez skarżącego zmiany w ewidencji gruntów, gdyż nie dawały do tego podstaw dokumenty przedłożone przez R. M. Sąd stwierdził także, że ewidencja gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Pismem z dnia 11 marca 2005 r. R. M. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) maja 1999 r. nr (...) oraz decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 1999 r. nr (...) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 kpa, domagając się przeprowadzenia z jego udziałem "dowodu na materiale dowodowym z akt sprawy (...), przeciwko treściom w urzędowych dokumentach w części działki nr (...) z zastosowaniem art. 76 § 3 kpa", oraz przeprowadzenia postępowania w oparciu o operat geodezyjno-prawny z 1960 r., szkic polowy na zdjęciu lotniczym, pierworys mapy ewidencyjnej, szkic polowy nr (...) ks (...), pierworys sytuacyjno-wysokościowy w skali 1:1000 z 1972 r. oraz matrycę tego pierworysu. Skarżący wniósł również o dokonanie zmiany decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 1999 r. oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) maja 1999 r. poprzez uznanie jego praw i praw osób, które reprezentuje do gruntu stanowiącego działkę nr (...), oraz o "stwierdzenie należnego odszkodowania za ten grunt od Starostwa Powiatowego w (...) ewentualnie od Wojewódzkiego Urzędu (...) w B.". R. M. podniósł ponadto, że pracownicy Starostwa Powiatowego w (...) "samowolnie podzielili ok. 1997 r. stan prawny działki nr (...) darczyńców W. i H. W.". Skarżący stwierdził, że poprzez przerobienie treści w dokumentach wyłączono z działki nr (...) część gruntu i ujawniono go jako działka nr (...) do władania osobie nieżyjącej. Zdaniem skarżącego działka nr (...) w rzeczywistości jest częścią gruntu z działki nr (...), a wydzielenie jej nastąpiło na skutek podziału działki nr (...) w oparciu o prywatny dokument - "Dobrowolną umowę". R. M. podniósł również, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 kpa oraz art. 154 kpa. Skarżący domaga się także przywrócenia na gruncie stanu z dnia 16 listopada 1962 r. "według stanu, który nabyli jego darczyńcy". Skarżący wniósł także o "stwierdzenie przestępnych okoliczności ujawnienia działki nr (...)". tj. o stwierdzenie przestępstwa w związku z dokonaniem samowolnego podziału działki nr (...), ustaleniem okresu czasowego płacenia podatków od gruntu znajdującego się na działce nr (...), a także w związku z brakiem granic działki nr (...) i dowodem przeciwko tej działce w postaci "Dobrowolnej Umowy". Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) na podstawie art. 156 §1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa, po rozpatrzeniu powyższego wniosku R.M. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) maja 1999 r nr (...). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) maja 1999 r. nr (...) była przedmiotem kontroli prawej przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1179/99 oddalił skargę R. M. na powyższą decyzję. Organ wskazał, że Sąd dokonując oceny prawnej tej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja w świetle zebranego materiału dowodowego jest zgodna z prawem. Zdaniem Głównego Geodety Kraju, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) powyższa ocena Sądu wiązała organy administracji publicznej badające niniejszą sprawę. Także z uregulowania zawartego w art. 153 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika zdaniem organu, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd i organy administracji publicznej, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organ stwierdził, że w niniejszej sprawie także Główny Geodeta Kraju związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1179/99. Organ podniósł także, iż jeżeli skarżący uważają, że posiadają dodatkowe dokumenty, których Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku nie znał, a które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w wyroku z dnia 3 lipca 2001 r., to dokumenty te mogą być jedynie podstawą do wznowienia postępowania. Nie mogą być one natomiast podstawą weryfikacji sprawy przez Głównego Geodetę Kraju w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 kpa oraz art. 154 kpa organ wyjaśnił, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dane orzeczenie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, natomiast ustalenie w tym postępowaniu czy zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa jest niedopuszczalne, bowiem do ustalenia tych przesłanek służy postępowanie prowadzone w trybie wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił również, że podnoszona przez skarżącego sprawa ewentualnego odszkodowania nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem kwestie odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa uregulowane są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Brak jest także zdaniem organu możliwości dochodzenia w postępowaniu administracyjnym odszkodowania za szkody poniesione przez stronę na skutek błędnie wydanej decyzji, bowiem do takich odszkodowań mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Pismem z dnia 17 czerwca 2006 r. R.M. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...). Decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu powyższego wniosku R. M., utrzymał w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) kwietnia 2006 r., podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) lipca 2006 r. wniósł R. M. Skarżący podniósł m.in., iż "konieczne jest usunięcie istniejącego od ok. 1997 r. źródła naruszenia prawa własności materialnej do nieruchomości, której jest współwłaścicielem w oparciu o art. 222 § 2 kc, art. 21 Konstytucji RP, art. 270 § 1 kk i art. 271 § 1 kk oraz nowe dowody". "Źródło naruszenia prawa własności polega zdaniem skarżącego na samowolnym dopisaniu ok. 1997 r. "do istniejącego rzeczywistego rejestru działki nr (...) innego nieprawdziwego rejestru zmyślonych czynności prawnych w imieniu nieżyjącej od 1974 r. Z. W., pozorując odrębną nieruchomość". Skarżący uważa, iż działka nr (...) w rzeczywistości jest częścią działki nr (...), a wydzielenie jej nastąpiło na skutek podziału działki nr (...) w oparciu o nieformalną "Dobrowolną umowę". R. M. podniósł również, że jedynym dokumentem potwierdzającym "pierwotne nabycie powierzchni według granic z K-60 jest zaświadczenie z dnia 16 listopada 1962 r." Skarżący stwierdził ponadto, że dane aktualnie istniejące w ewidencji gruntów i budynków powstały na skutek fałszerstwa, poprzez "przerobienie" wielu liczb określających powierzchnie działek ewidencyjnych. R. M. podniósł także, iż w związku z nieprzeprowadzeniem z jego udziałem wnioskowanych dowodów z art. 76 § 3 kpa, co stanowiło zdaniem skarżącego główną przyczynę błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego do orzekania w sprawie, nastąpiło rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Twierdzi również, iż został w niniejszej sprawie pozbawiony możliwości obrony naruszonego prawa własności do nieruchomości stanowiącej jego współwłasność. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) oraz przekazanie sprawy Głównemu Geodecie Kraju celem przeprowadzenia z jego udziałem wnioskowanych dowodów z art. 76 § 3 kpa, ewentualnie o orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy, co zdaniem skarżącego polegać ma na unieważnieniu decyzji organu I i II instancji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 i 6 kpa "w związku z nieprawdziwymi treściami danych ewidencyjnych". W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 24 lutego 2007 r. R. M. wniósł ponadto o przekazanie Głównemu Geodecie Kraju sprawy do ponownego rozpoznania "celem przeprowadzenia dowodów z nowych okoliczności przy udziale skarżącego", które to dowody przesądzają zdaniem skarżącego o tym, że decyzja organu I i II instancji oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1179/99 są orzeczone niezgodnie z literą prawa. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007r. skarżący oświadczył, iż sprawa o stwierdzenie nabycia prawa własności działki nr (...) przez zasiedzenie została zakończona i zostało stwierdzone przez sąd jej zasiedzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia (...) lipca 2006 r. wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. kpa, regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Oceniana przez Głównego Geodetę Kraju decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) maja 1999 r. wydana została w postępowaniu odwoławczym wobec decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 1999 r. Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek R.M. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie - art. 61 §1,§3, §4 kpa. Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinno toczyć się z udziałem wszystkich stron. W przeciwnym razie dotknięte jest kwalifikowaną wadą procesową, która może skutkować wznowieniem tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W wyroku NSA (7) z 8 września 2003r. ONSA 2004, Nr 1, poz. 2 wyrażono pogląd, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, oraz wskazanie podstaw tego ustalenia jest konieczne także wówczas, gdy - zdaniem organu administracji publicznej - przyczyna stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w świetle art. 156 § 1 kpa jest oczywista. Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega, bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie wykształcił się pogląd, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994r. sygn. akt USA 2164/92 ONSA 1995, Nr 1, poz. 32 ). W rozpoznawanej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) maja 1999 r. wystąpił R. M. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że stronami postępowania toczącego się w trybie zwykłym i zakończonego decyzją z dnia (...) maja 1999 r. byli oprócz R. M. również M. M. i D. M. Natomiast osoby te, M. M. i D. M., nie były stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) maja 1999 r. W sprawie należy również zauważyć, że w dacie wydawania decyzji z dnia (...) maja 1999 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) nie był ustalony właściciel działki ewidencyjnej nr (...) o powierzchni (...) ha położonej przy ul. (...) w O., która była przedmiotem tego postępowania. Natomiast w sądzie powszechnym toczyło się postępowanie w przedmiocie nabycia prawa własności tej działki w drodze zasiedzenia. Z oświadczenia R. M. złożonego na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007r. przed tutejszym Sądem wynika, iż sprawa o stwierdzenie nabycia prawa własności działki nr (...) przez zasiedzenie została zakończona stwierdzeniem przez sąd jej zasiedzenia. Z datą uprawomocnienia się postanowienia w przedmiocie zasiedzenia, działka ewidencyjna nr (...) posiada właściciela. Oświadczenie R. M. złożonego na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007r. potwierdza złożony do akt sprawy, wprawdzie po zamknięciu rozprawy, wypis z rejestru gruntów dot. działki ewidencyjnej nr (...). W świetle powyższego należy uznać, iż obecni właściciele działki ewidencyjnej nr (...) posiadają w myśl art. 28 kpa przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) maja 1999 r., gdyż postępowanie to bezpośrednio dotyczy przedmiotu stanowiącego ich prawo własności. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich stron tego postępowania jest uchybieniem procesowym stanowiącym przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt4 kpa. Organ ponownie rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym, właściwie ustali krąg stron tego postępowania. Uchybienie procesowe postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja, czyni przedwczesnym wypowiadanie się przez Sąd w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. / orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.