II SA/Kr 751/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugieł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2005 r. nr Koi. Odw. [...] w przedmiocie odmowy nakazu udrożnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. K. w sprawie spływu wód powierzchniowych z działek J. Ł. Burmistrz M. zobowiązał J. Ł. - właściciela działki nr 984 położonej w O. do udrożnienia tj. usunięcia wierzchniego zabetonowania i wyjęcia ziemi i gruzu ze studzienki usytuowanej w północno - zachodniej części tej działki w terminie 14 dni licząc od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2004 r. znak Kol. [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zaleciło by wyjaśnić, czy urządzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania (studzienka) jest tym samym, czy też innym urządzeniem, w stosunku do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję z dnia [...] 2003 r. znak[...]. Zwrócono również uwagę, że przesłanką zastosowania art. 29 prawa wodnego jest wystąpienie szkody, a nie sama możliwość wystąpienia szkody na nieruchomościach sąsiadujących z działką, na której nastąpiła zmiana stosunków wodnych, Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) Burmistrz M. zobowiązał J. Ł. - właściciela działek nr 741/8 i 984 położonych w O. do udrożnienia tj. usunięcia wierzchniego zabetonowania i wyjęcia ziemi i gruzu ze studzienki znajdującej się na działce 741/8 poniżej stodoły a obok drogi dojazdowej do zabudowań i pól, a także do udrożnienia rurociągu betonowego do tej studzienki w kierunku zachodnim do cieku wodnego w terminie 14 dni licząc od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego uzupełniono postępowanie wyjaśniające przeprowadzając dowód z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. związanych z prowadzonym postępowaniem w tym terenie i decyzją nr [...] z [...] 2003 r. oraz przeprowadzono dodatkową rozprawę wodnoprawną. W trakcie rozprawy J. Ł. wyjaśnił, że działka, na której stoi jego stodoła ma inny numer (741/8) niż działka na której stoi dom (nr 984) - co potwierdza załączony wypis z rejestru gruntów stan na styczeń 2004 r. Na tej podstawie ustalono, że przedmiotowa studzienka znajduje się na działce 741/8. Cytując dokumenty znajdujące się w aktach PINB (protokół oględzin oznaczony [...] z [...] 2002 r., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. znak [...] z [...] 2002 r., protokół oględzin z dnia [...] 2003 r., protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] 2003 r. wraz z zeznaniami J. Ł.) oraz w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] 2004 r. organ I instancji wskazał, że: 1. rurociąg z rur PCV o średnicy 100 mm - obecnie przy cieku zlikwidowany tj. zasypany ziemią - przebiegał po działce nr 984 J. Ł. i dalej dz. 741/8 w odległości 3 m nad południową granicą dz. 660 własność M. K., 2. rurociąg z rur PCV o średnicy 150 mm przebiega 2 m nad granicą dz. 660 obecnie jest przedłużony tj. przechodzi za ciek wodny na działkę własność M. F. nr 13, kończy bieg poniżej stodoły państwa K. i odprowadza wodę z budynków oznaczonych nr 324 i 78, 3. zasypana studzienka, usytuowana na działce 741/8, jak i betonowy rurociąg od niej znajduje się poniżej wymienionych wcześniej rurociągów z rur PCV w odległości 1,6-1,7 m nad granicą dz. 660. W uzasadnieniu powołano się też na wyjaśnienia złożone w dniu[...] .2004 r. przez Inspektora Nadzoru Budowlanego inż. H. H., który potwierdził, że decyzja [...] z [...] 2003 r. nie dotyczyła odprowadzenia wód powierzchniowych z drogi dojazdowej i działki siedliskowej J. Ł., lecz odwodnienia obiektów budowlanych oznaczonych nr 293, 324 i 78. Skoro więc nikt nie nakazywał likwidacji działającego od lat sposobu odprowadzania wód powierzchniowych - opadowych z drogi dojazdowej i działki siedliskowej, których właścicielem jest J. Ł. organ I instancji przyjął, że było to samowolne, niczym nie podyktowane działanie właściciela działek nr 741/8 i 984. Burmistrz M. powołał się też na swoją prawomocną decyzję z dnia [...] 1999 r. nr.[...], z której wynika, że J. Ł. w 1999 r. wykonał poprzeczne zabetonowanie drogi poniżej stodoły w ten sposób, by woda z jego działki nie płynęła w dół drogą lecz kierowała się do usytuowanej na poboczu drogi a obecnie zasypanej studzienki skąd rurami betonowymi odpłynęła do cieku "w zaroślach". Obecnie po likwidacji studzienki wody opadowe z drogi i działki siedliskowej J. Ł. kierowane poprzecznym zabetonowaniem drogi wlewają się na działkę niżej położoną należącą do M. K. Na działce tej znajduje się podpiwniczona stodoła, więc spływająca woda powoduje zamakanie ścian i psucie ziemiopłodów w piwnicy, a w konsekwencji może spowodować zagrzybienie budynku. Rozważania te doprowadziły Burmistrza M. do wniosku, że J. Ł. - właściciel działek wyżej położonych zasypując studzienkę dopuścił się zmiany stanu wody na swoim gruncie i obecnie odprowadza wodę na grunty sąsiednie ze szkodą dla nich. Jest to niezgodne z art. 29 prawa wodnego. Od powyższej decyzji odwołał się J. Ł. podnosząc, że na jego działce istniał tylko jeden rurociąg z kształtek betonowych, który został zlikwidowany zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawo wodne (Dz. U. 2001 Nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję w całości i odmówiło udzielenia nakazu J. Ł. - właścicielowi działek o nr 741/8 i 984 udrożnienia tj. usunięcia wierzchniego zabetonowania i wyjęcia ziemi i gruzu ze studzienki znajdującej się działce o nr 741/8 poniżej stodoły obok drogi dojazdowej do zabudowań i pól, a także do udrożnienia rurociągu betonowego do tej studzienki w kierunku zachodnim do cieku wodnego. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób niezadawalający ustalił stan faktyczny i prawny, przez co nieprawidłowo nałożono na J. Ł. nakaz ponownego udrożnienia rur odprowadzających wody opadowe z jego działek. Przede wszystkim organ odwoławczy przyjął, że decyzja PINB z [...] 2003 r. wyraźnie nakazywała J. Ł. rozbiórkę przedmiotowych rurek z PCV oraz kształtek betonowych odprowadzających wody opadowe. Wykonanie tej decyzji było zagrożone karą egzekucyjną i decyzja została wykonana w kwietniu 2004 r. Przedstawiona wyżej decyzja PINB nie została unieważniona ani wycofana z obrotu prawnego a zatem jej postanowienia nadal obowiązują i zachowanie J. Ł. w zakresie likwidacji w/w rurek jest jak najbardziej prawidłowe. Z kolei zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. nakazała J. Ł. przywrócenie stanu poprzedniego w pewnym ograniczonym zakresie. Zgodnie z ogólnie obowiązującymi zasadami prawidłowej interpretacji stosowania prawa nie mogą w obiegu prawnym istnieć dwie prawomocne decyzje, których treść jest ze sobą sprzeczna, co więcej rodzą diametralnie różne obowiązki po stronie adresata tychże decyzji. Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 29 prawa wodnego wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego wymaga wcześniejszego ustalenia istnienia szkody na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Ani w protokołach z wizji lokalnej, ani w uzasadnieniu decyzji nie ma jednoznacznego stwierdzenia, że takowa szkoda wystąpiła. Wskazany wyżej przepis wymaga też, aby właściciel nieruchomości wprowadził samodzielnie takie zmiany na swojej nieruchomości, które powodują zmiany stosunków wodnych. W analizowanej sprawie można hipotetycznie przyjąć, że likwidacja rur PCV oraz betonowych zmieniła kierunek spływu wody, a w konsekwencji mogła mieć wpływ na zmianę stosunków wodnych na działce J. Ł., niemniej nie były to działania dobrowolnie i samodzielnie podjęte przez niego. Działania te wynikały z obowiązującej indywidualnej normy prawnej do której miał obowiązek się zastosować. W takiej sytuacji nie było podstaw do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 29 prawa wodnego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 29 prawa wodnego. W ocenie skarżącej decyzja I instancji jest prawidłowa. Objęta niniejszym postępowaniem studzienka nie była przedmiotem decyzji PINB z [...] 2003 r. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w decyzji I instancji wskazano też na istnienie szkody po jej stronie stwierdzając, że zasypanie studzienki doprowadziło do tego, że spływająca woda zalewa piwnice w jej stodole i prowadzi do psucia się ziemiopłodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoją dotychczasową argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że uchyliło decyzję I instancji z powodu jej małej wiarygodności, a zatem nie widziało podstaw prawnych i faktycznych, aby w swoim rozstrzygnięciu odwoływać się do twierdzeń przedstawionych przez Burmistrza. Z brzmienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2003 r. jednoznacznie wynika, że obowiązek nałożony na J. Ł. obejmował likwidację obiektów budowlanych (rurek z PCV i rurociągów betonowych, łącznie ze studzienkami znajdującymi się na drodze tych rurociągów) mających na celu odprowadzenie wód opadowych z wyszczególnionych budynków. Decyzja PINB została wykonana. To, że likwidacja tychże obiektów budowlanych mogła doprowadzić do zmian stosunków wodnych nie zmienia faktu, że wykonanie indywidualnej decyzji organu administracji było i jest obowiązkiem jej adresata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że J. Ł. w 1999 r. zabetonował porzeczny spust wody by umocnić drogę i skierować wodę po skosie drogi do studzienki za drogą, a dalej rurami do potoku. Stworzenie tej skośnej betonowej rynny ze spadkiem w kierunku studzienki było konieczne, by uniknąć zalewania i niszczenia drogi. Urządzenie to było przedmiotem badania przez Burmistrza M. w 1999 r., który w dniu [...] 1999 r. przeprowadził rozprawę wodnoprawną, a w dniu [...] 1999 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił zobowiązania J. Ł. do likwidacji tego urządzenia. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że urządzenie to nie zmienia stanu wody na gruncie kierując ją nadal do istniejącej od dawna studzienki przy drodze. Żadna ze stron nie kwestionuje również faktu zasypania tej studzienki przez właściciela nieruchomości J. Ł. w maju 2005 r., ani też faktu, że jej zasypanie zmieniło stan wody na gruncie, bowiem po likwidacji studzienki wody opadowe z drogi i działki siedliskowej J. Ł. kierowane poprzecznym zabetonowaniem drogi wlewają się na działkę niżej położoną należącą do M. K. Ustalenia organów obu instancji dokonane w tym zakresie są prawidłowe. Burmistrz M. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały jednak odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo wskazał na dowody, na których się oparł ustalając, że studzienka będąca przedmiotem postępowania nie była nigdy obiektem zainteresowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., a w szczególności to nie tej studzienki dotyczy decyzja PINB z [...] 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że J. Ł. zasypując przedmiotową studzienkę wykonał powołaną wyżej decyzję PINB z [...] 2003 r. Nie sposób jednak stwierdzić dlaczego organ odwoławczy przyjął odmienne niż Burmistrz M. ustalenia faktyczne. Kolegium nie wskazało żadnych dowodów, na których opierałoby się to ustalenie, nie zakwestionowało również wiarygodności dokumentów, zeznań i oględzin, które były podstawą orzeczenia I instancji. Przeciwko ustaleniom Kolegium przemawia cały szereg dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Są to między innymi: - szkic wykonany w czasie rozprawy wodnoprawnej w terenie dnia [...] 2002 r., na którym widnieją dwa rurociągi podziemne: Ø150 biegnie od domu P. P. do cieku wodnego, Ø100 biegnie od domów A. F. i J. Ł. do cieku wodnego, a ponadto na szkicu uwidoczniony jest studzienka znajdująca się przy drodze i prowadząca również do cieku wodnego (k. 15 akt administracyjnych); - zapis w protokole rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej na gruncie w dniu [...] 2004 r. (k. 37 akt administracyjnych): pracownik urzędu zwraca uwagę, że w protokole rozprawy wodnoprawnej z dnia [...] 1999 r. nie ma zapisu, by do obecnie zlikwidowanej studzienki podłączone były rury plastikowe (Ø100 i Ø150) odprowadzające wodę z budynków panów P., F. i Ł., jest tam natomiast zeznanie J. Ł., że płynąca woda wcześniej kieruje się do środka drogi, spływa większym zagłębieniem do studzienki i nie przelewa się przez zabetonowaną drogę w dół; - protokół rozprawy wodnoprawnej z [...] 2004 r. (k. 84 - 85 akt administracyjnych) wraz z materiałem zdjęciowym (k. 87 - 90 akt administracyjnych) i szkicem sytuacyjnym (k. 114 akt administracyjnych) - z których wyraźnie wynika, że przedmiotowa studzienka betonowa oraz prowadząca od studzienki do cieku wodnego rura betonowa Ø200 to trzecie - obok rurociągów PCV Ø100 i Ø150, których dotyczyła decyzja PINB z [...] 2003 r. - urządzenie na działce J. Ł.; - wyjaśnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 84), z których wynika, że sprawa studzienki będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie była rozpatrywana przez PINB. Ponadto za stanowiskiem organu I instancji przemawiają dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w szczególności oświadczenia J. Ł. złożone na rozprawie administracyjnej [...] 2003 r. (k. 71 - 72 akt administracyjnych). Oświadczył on wówczas, że w latach osiemdziesiątych wykonał rurociąg betonowy Ø200 odwadniający drogę, piwnice, dach stodoły, który odprowadzany jest do cieku wodnego. Protokół rozprawy administracyjnej zawiera także oświadczenie M. i B. K., że nie wnoszą zastrzeżeń do tego rurociągu. Organ odwoławczy oczywiście ma kompetencje do poczynienia własnych, odmiennych ustaleń faktycznych, jednakże zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinien w uzasadnieniu wskazać jakie fakty uznał za udowodnione i na jakich przy tym oparł się dowodach oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się do ustaleń faktycznych poczynionych w dotychczasowym postępowaniu należy zwrócić uwagę, że według decyzji Burmistrza M. z dnia [...] 2004 r. znak [...] przedmiotowa studzienka położona była na działce nr 984, natomiast zgodnie z decyzją z [....] 2005 r. znak [...] studzienka znajdowała się na działce nr 741/8. Organ I instancji w uzasadnieniu drugiej z wymienionych decyzji wyjaśnił źródło tej zmiany tj. oświadczenie J. Ł. złożone na rozprawie wodnoprawnej [...] 2004 r. Okoliczność ta została potwierdzona przez wypis z rejestru gruntów. Oznaczenie działki, na której leży studzienka będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest niewątpliwie istotną okolicznością w sprawie i w ocenie Sądu w decyzji Burmistrza M. z dnia [...] 2005 r. została ona ustalona w sposób prawidłowy. Omówienia wymaga kwestia wzajemnego stosunku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2003 r. opartej na art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz decyzji Burmistrza M. wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Stwierdzając stanowczo, że wykonanie obowiązku zgodnie z decyzją organu nadzoru budowlanego zwalnia właściciela całkowicie z odpowiedzialności na podstawie przepisów prawa wodnego Kolegium przyjęło zbyt daleko idące wnioski. Oba wymienione przepisy przewidują inne przesłanki oraz przyznają organom wydającym rozstrzygnięcia inne kompetencje. Nie można wykluczyć, że wykonanie jednej z decyzji naruszałoby inne przepisy prawa i upoważniało właściwy organ do nałożenia obowiązku usunięcia tego naruszenia. Należy również odnieść się do kwestii szkody, która miała wystąpić na działce skarżącej na skutek zasypania studzienki przez J. Ł. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na podstawie art. 29 prawa wodnego jest możliwe tylko wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. wskazało na braki w ustaleniach faktycznych w tym zakresie. Mimo to organ I instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego stwierdzając w uzasadnieniu swojej kolejnej decyzji, że na działce M. K. znajduje się podpiwniczona stodoła, więc spływająca woda powoduje zamakanie ścian i psucie ziemiopłodów w piwnicy, a w konsekwencji może spowodować zagrzybienie budynku. Burmistrz M. nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie przyjął, że ściany stodoły zamakają a ziemiopłody się psują, skoro nie wynika to z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Wręcz przeciwnie, w protokole rozprawy wodnoprawnej z dnia [...] 2004 r. znajduje się stwierdzenie pracownika organu I instancji: "w piwnicy nie stwierdzam zawilgocenia, bowiem jak oświadczył pan K. w piwnicy jest wykonane odwodnienie rurami betonowymi, ponadto jest zbyt krótki okres od likwidacji studzienki by stwierdzić szkody (zamakanie stodoły i piwnic)". Uzasadnienie decyzji I instancji wskazuje więc na istnienie konkretnej szkody wynikłej ze zmiany stosunków wodnych przez J. Ł., jednakże istnienie tej szkody nie zostało poparte żadnymi dowodami, przez co naruszono art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia i dlatego Sąd uchylił także decyzję Burmistrza M. z dnia [...] 2005 r. W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić, czy zasypanie przedmiotowej studzienki wpływa szkodliwie na nieruchomość skarżącej, wykazać na czym ta szkoda polega oraz wyjaśnić jakie dowody stały się podstawą do ustaleń faktycznych w tym zakresie. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcia organu I i II instancji i dlatego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.