II SA/Kr 1023/05

Sygn. akt II SA/ Kr 1023/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz ( spr. ) Sędziowie : WSA Piotr Głowacki WSA Ewa Rynczak Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...]1987 r. znak [...] Naczelnik Gminy K. zatwierdził plan realizacyjny oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego na zasadzie wymiany substancji oraz ogrodzenia trwałego z siatki metalowej na terenie działki nr 680 położonej w miejscowości S. Decyzja ta nakładała również na inwestora obowiązek rozebrania po wybudowaniu budynku objętego pozwoleniem starego budynku oznaczonego nr [...], istniejącego na działce nr 680. Obowiązek ten nie został wykonany, pomimo zakończenia budowy i zasiedlenia nowego budynku. W 1998 r. U. S. i F. S. złożyli wniosek o zmianę powyższej decyzji. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] o zmianie decyzji z dnia [...] 1987 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zmiana dotyczyła wykreślenia z decyzji określeń o "wymianie substancji", zniesiono także obowiązek dokonania rozbiórki starego budynku istniejącego na działce nr 680. Postanowieniem Starosty W. z dnia [...] 2004 r. znak [...] zostało wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] 2003 r., a dotyczące zmiany decyzji z [...] 1987 r., ponieważ zażądała tego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w sprawie (T. R.). Starosta W. decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] wydaną po wznowieniu postępowania uchylił decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] oraz odmówił zmiany decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] 1987 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 680 w miejscowości S. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta W. wskazał, że w ramach wznowionego postępowania można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym bada się, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji dotychczasowej, pozostającej w obrocie prawnym. Jeśli organ orzekający stwierdzi istnienie przesłanki wznowienia, przechodzi do drugiego etapu. Prowadzi się wówczas postępowanie w pełnym zakresie, będące kontynuacją postępowania wcześniejszego. Organ administracji zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i do wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. We wniosku o wznowienie T. R. wskazał, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2003 r. Jest to przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniając istnienie tej przesłanki Starosta W. zwrócił uwagę, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] 1987 r. T. R. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] 1987 r. Jednakże postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem zmienianej decyzji. Z reguły w obu postępowaniach występują te same strony, jednakże od reguły tej mogą wystąpić wyjątki. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na dzień [...] 2003 r. był określony przez art. 28 k.p.a., który łączył posiadanie przymiotu strony z posiadaniem interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. T. R. zarówno obecnie, jak i w marcu 2003 r. był właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką objętą pozwoleniem na budowę, a więc zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa miał interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i korzystał z przymiotu strony postępowania. Oznacza to, że powinien był brać udział w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 k.p.a. Ponieważ w postępowaniu tym nie uczestniczył, to zachodzi przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po stwierdzeniu istnienia przesłanki wznowienia postępowania organ I instancji przystąpił do merytorycznego badania sprawy. Inaczej niż [...] 2003 r. obecnie krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 prawa budowlanego. Na podstawie tego przepisu organ administracji ustalił, że stronami niniejszego postępowania oprócz F. i U. i S. powinni być C. i T. R., H. I., A. G. i A. J. Zgodnie z art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa jeśli są spełnione trzy przesłanki: za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie, strona wyraża zgodę na zmianę decyzji. Dwie pierwsze wymienione przesłanki uznano za spełnione. Odnośnie trzeciej przesłanki organ administracji stwierdził, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 155 k.p.a. na zmianę ostatecznej decyzji muszą wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Pogląd ten organ I instancji wsparł stosownym orzecznictwem. W tej sytuacji zwrócono się do wszystkich (poza wnioskodawcą) stron postępowania z pytaniem, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji ostatecznej z [...] 1987 r. C. i T. R. udzielili odpowiedzi odmownej. Uznając, że nie została spełniona przesłanka konieczna do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Starosta W. uchylił decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2003 r. o zmianie decyzji z dnia [...] 1987 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i odmówił zmiany decyzji z dnia [...] 1987 r. Od powyższej decyzji odwołał się F. S. domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że organ I instancji przez półtora roku prowadzi postępowanie nie informując go o jego przebiegu. Wniósł także zastrzeżenia dotyczące kręgu stron postępowania, zdaniem odwołującego się poszerzonego bez wyjaśnienia motywów takiego działania. Ponadto F. S. poinformował o podjętych przez siebie czynnościach zmierzających do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy jego działką a działką należącą do C. i T. R. oraz o nielegalnym - jego zdaniem - budynku na działce tych sąsiadów. Wojewoda i decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną niniejszej sprawy. Istniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] 2003 r. o zmianie decyzji z [...] 1987 r., bowiem wznowienia zażądała strona, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowania (T. R.). Brak zgody T. R. na zmianę decyzji z [...]1987 r. uniemożliwił dokonanie takiej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na orzecznictwo, wedle którego zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawa, na podstawie których zaskarżona decyzja została wydana. Decyzja Naczelnika Gminy K. z [...] 1987 r. została wydana na podstawie prawa budowlanego z 1974 r., które obecnie już nie obowiązuje, a zatem zmiana tej decyzji jest niemożliwa. Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. S. domagając się jej zmiany przez zmianę decyzji ostatecznej z [...] 1987 r. zgodnie z jego wcześniejszym żądaniem. Ponadto wskazał na samowolne wybudowanie przez C. i T. R. budynku na sąsiedniej działce. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty W. odpowiadają prawu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, postępowanie przeprowadziły z zachowaniem wszelkich wymaganych przepisami zasad, a przy wydawaniu decyzji w sposób właściwy zastosowały art. 155 k.p.a. Skarżący kwestionuje ocenę prawną przyjętą w niniejszej sprawie przez organy orzekające, natomiast ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny pozostaje poza sporem. Nie ulega więc wątpliwości fakt istnienia decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] 1987 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, która nakładała również na inwestora obowiązek rozebrania (po wybudowaniu budynku objętego pozwoleniem) starego budynku oznaczonego nr [...] istniejącego na działce nr 680, jak również fakt, że obowiązek ten nie został wykonany. Od 1998 r. U. S. i F. S. ubiegają się o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. m. in. poprzez zniesienie obowiązku dokonania rozbiórki starego budynku. Starosta W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. prawidłowo wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie zwyczajnym i postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. to dwie odrębne od siebie sprawy. W omawianym postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się prawidłowości wydanej wcześniej decyzji, a jedynie ustala się istnienie przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie. Słusznie więc organ I instancji przyjął, że krąg stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron postępowania o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 816/99 - przywołanym w uzasadnieniu decyzji I instancji - zwrócił uwagę, że organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę m. in. w zakresie zwolnienia z obowiązku rozbiórki starego budynku istniejącego na działce nr 680 dotyczy interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich i dlatego powinni oni brać udział w postępowaniu o zmianę decyzji z [...] 1987 r. Tak się jednak nie stało - sąsiedzi skarżącego nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] 2003 r. Kiedy więc jeden z tych sąsiadów (T. R.) zażądał wznowienia postępowania w tej sprawie, ponieważ bez własnej winy nie brał udziału w sprawie, po stwierdzeniu, że wnioskodawca zachował termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. należało wznowić postępowanie w tej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Po wznowieniu postępowania sprawę administracyjną przeprowadza się na nowo. W niniejszej sprawie oznaczało to ponowne ustalenie, czy zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a., a więc czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy zmianie nie stoją na przeszkodzie przepisy szczególne oraz czy strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji ostatecznej. W pierwszej kolejności, jak już wcześniej wspomniano, należało jednak ustalić kto jest stroną tego postępowania. Krąg stron organ I instancji ustalił prawidłowo w oparciu o art. 28 prawa budowlanego i prawidłowo uczynił zwracając się do wszystkich stron postępowania o wyjaśnienie, czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji z [...] 1987 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 27 listopada 2000 r. do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. konieczna jest zgoda nie tylko strony, która nabyła prawo z decyzji pierwotnej, lecz wszystkich stron postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Podzielając to stanowisko należało odmówić zmiany decyzji z [...] 1987 r. ze względu na fakt, że T. i C. R. nie zgodzili się na zmianę tej decyzji. Okoliczności podniesione w skardze tj. spór o granicę pomiędzy działką skarżącego a działką T. i C. R. oraz samowolne - zdaniem skarżącego - wybudowanie przez tych sąsiadów budynku na ich działce nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i dlatego skargę F. S. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).