IV SA/Wa 13/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie dofinansowania inwestycji w ramach sektorowego programu operacyjnego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2006 r. Dyrektor Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował M. B., iż jego odwołanie od decyzji Kierownika Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia (...) września 2006 r. pozostawiającego bez rozpatrzenia jego wniosek o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w zakresie działania "inwestycje w gospodarstwach rolnych" zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że datą złożenia wniosku jest dzień wpływu kompletnego wniosku do właściwego OR ARiMR wraz z wymaganymi załącznikami, ponadto wnioski o dofinansowanie realizacji projektu przyjmowane są według kolejności ich złożenia w ramach dostępnych środków. W Wielkopolskim Oddziale Regionalnym ARiMR ostatnim dniem przyjmowania powyższych wniosków był dzień 26 kwietnia 2005 r., bowiem w tym dniu został wyczerpany limit finansowy przewidziany w kopercie regionalnej. Wniosek skarżącego został zarejestrowany pod numerem 3477 i z powodu braku środków finansowych nie mógł zostać uwzględniony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: * naruszenia prawa materialnego tj. art. 26 ust .2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o narodowym planie rozwoju (Dz.U. Nr 116 poz. 1206.) poprzez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie korzystania przez skarżącego z dofinansowania SPO Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" * naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania tj.: art. 1 § 1 kpa poprzez niezastosowania przepisów kpa. art. 57 § 5 kpa poprzez nieuwzględnienia pisma nadanego w placówce pocztowej w okresie przyjmowania wniosków 1 Sygn. akt IV SA/Wa 13/07 - naruszenia art 8 i 9 kpa poprzez braku ogłoszenia terminu przyjmowania wniosków o dofinansowanie inwestycji, odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do ogólnych i nieprecyzyjnych SPO "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006", powołanie się przez organ II instancji na brak środków w sytuacji, kiedy znaczna ich część została przyznana wnioskodawcom, którzy złożyli nieważne wnioski w okresie od 15 sierpnia 2004 r. do 23 grudnia 2004 r. - naruszenie art. 140 kpa w związku z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak wymaganych elementów decyzji administracyjnej. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów kompetencyjnych (art. 5 ust 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 NR 31 poz. 264 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Dyrektora Departamentu Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że do Biura Obsługi wniosków płynął jedynie wypełniony formularz wniosku na którym jako osobę ubiegającą się o dofinansowania wskazano M.B., a podpisany przez inną osobę, nie wymienioną w treści wniosku jako pełnomocnik. W okresie późniejszym skarżący dostarczył dokumenty pełnomocnictw dla M.L. W ocenie organu w chwili podpisania w imieniu skarżącego wniosku o dofinansowanie w ogóle nie posiadał do tego umocowania. W tej sytuacji zdaniem organu nie można mówić o złożeniu przez skarżącego wniosku o dofinansowanie projektu. Złożenie w Biurze Obsługi Wniosków wniosku stanowi czynność urzędową, którą regulują min. przepisy kpa i kodeksu cywilnego. Zdaniem organu złożenie w ARiMR wniosku o dofinansowanie projektu wywiera skutki analogiczne jak jednostronne oświadczenie woli w rozumieniu kc. Zdaniem Prezesa ARiMR w chwili podpisywania wniosku przez pana B. osoba podpisująca się nazwiskiem L. działała bez należytego umocowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, Prezes ARiMR uznał je za całkowicie nieuzasadnione. Przepisy art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju uzależniają możliwość nawiązania przez ARiMR z ubiegającym się o pomoc stosunku cywilnoprawnego, poprzez podpisanie stosownej umowy. W umowie takiej Sygn. akt IV SA/Wa 13/07 zostają określone prawa i obowiązki stron, a pomoc zostaje przyznana z chwilą jej podpisania. Sprawdzenie wniosku pod względem jego poprawności jest czynnością techniczną poprzedzającą podpisanie umowy cywilno - prawnej o dofinansowanie projektu i nie zastosowania procedura administracyjna. Zdaniem organu odmowa podpisania umowy z powodu braku środków na dofinansowanie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, bowiem brak w niej jakiegokolwiek elementu rozstrzygnięcia. Ponadto każdy z Oddziałów Regionalnych na bieżąco podlicza wnioski składane dla danego działania i kończy nabór, gdy złożone zostały wnioski opiewające na łączną kwotę równą 135 % środków przeznaczonych na pomoc na dany rok. Z tego powodu nabór wniosków został zakończony w dniu 26 kwietnia 2005 r. w związku z osiągnięciem ww. progu. Pismem z dnia 24 października 2006 r. poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek nie został rozpatrzony z powodu wyczerpania tego rodzaju projektów w regionie. Ponadto organ podniósł, że skarżący wysłał w dniu 26 kwietnia 2006 r. jedynie sam formularz, dosyłając następnie bez wezwania kolejne, wymagane przepisami prawa dokumenty. Ponadto organ uznał za całkowicie chybiony zarzut, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pismo informujące o odrzuceniu odwołania podpisał Dyrektor Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych ze służbowego upoważnienia Prezesa ARiMR na podstawie imiennego pełnomocnictwa z dnia 11 października 2005 r. ustanowionego przez Zastępcę Prezesa ARiMR – M. D. W replice odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całość skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sygn. akt IV SA/Wa 13/07 Podstawową kwestią wymagającą na wstępie rozważenia jest charakter rozstrzygnięć obu organów administracyjnych odrzucających wniosek skarżącego o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu działania Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w zakresie działania "inwestycje w gospodarstwach rolnych" Należy w tym miejscu przywołać stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 3/06, której przyjęto, iż "odrzucenie wniosku , o którym mowa w art. 26 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust.2 tej ustawy". Wprawdzie powyższa uchwała została podjęta w sprawie udzielenia pomocy finansowej w ramach działania 3.2.1 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", to jednak w ocenie składu orzekającego, ma zastosowanie w niniejszej sprawie Oba przypadki odnoszą się bowiem do sektorowych programów operacyjnych, o których jest mowa w art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wskazanym w powołanej wyżej uchwale NSA. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nie posiadania pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, a mianowicie takich jak: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis. Trafnie podniesiono w skardze, że orzeczenia obu organów administracyjnych nie zawierają wszystkich składników jakie zgodnie z art. 107 § 1 kpa powinna posiadać decyzja administracyjna. Niemniej rozstrzygnięcia te, należy kwalifikować jako decyzje, albowiem posiadają minimum wymaganych elementów dla tej formy orzeczenia administracyjnego, a więc: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis uprawnionej osoby do reprezentowania organu oraz rozstrzygnięcie odrzucające wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania z publicznych środków. Jednakże stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżone orzeczenie jak również Sygn. akt IV SA/Wa 13/07 poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Otóż zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach wydają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Zatem tylko osoby pełniące te funkcje są uprawnione do podpisywania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju nie wyłączają stosowania przepisu 268a kpa, należy zatem uznać, że stosuje się go wprost. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia (...) września 2006r. podpisał A. S. p.o. Kierownika Biura Obsługi Wniosków ARiMR (...) Oddziału Regionalnego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wymieniony nie dysponował wymaganym upoważnieniem Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR do podpisywania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Podobnie sytuacja występuje w przypadku decyzji drugo instancyjnej którą podpisał D. Z. Dyrektor Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych ARiMR. Z akt sprawy wynika, że do wydawania decyzji w niniejszych sprawach dotyczących wniosków udzielił mu Sygn. akt IV SA/Wa 13/07 nie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lecz działający z upoważnienia tego organu M. D. Zastępca Prezesa ARiMR. Jak zaznaczono wyżej, w sprawach uregulowanych w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydawania decyzji w swoim imieniu może upoważnić nie tylko swojego zastępcę ale również innego pracownika tego urzędu. Nieskuteczne więc było scedowanie przez Zastępcę Prezesa uzyskanego upoważnienia na pracownika ARiMR - Dyrektora Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych. Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być bowiem udzielone tyiko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzje obu organów orzekających w przedmiotowej sprawie zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości, dlatego nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi. Ponadto organ odwoławczy nie dostrzegając ten rażącej wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej dodatkowo sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy orzekł jak na wstępie.