II SA/Bd 359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie WSA: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Lucyny W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z [...] 2006 r., Nr [...] Wójt Gminy L. na podstawie art. 106 § 5 kpa, art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na części działek oznaczonych numerami geodezyjnymi nr [...] położonych w G. przy ulicy [...]w gminie L. w zakresie przyległym do pasa drogowego drogi dojazdowej gminnej nr [...], dz. Nr [...] przy ul. [...]w miejscowości G. - gmina L. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że wymieniony teren pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowany jest na części działek oznaczonych numerami geodezyjnymi nr [...], które położone są przy ulicy [...] w gminie L. i w części działki nr [...] przylega do drogi gminnej poprzez zaprojektowanie i wybudowanie zjazdu położonego w pasie drogowym tej ulicy. Ponadto Wójt nadmienił także, iż przed wykonaniem budowy zjazdu na drogę gminną należy wystąpić do Zarządu Dróg Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu i podanie warunków technicznych budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na powyższe postanowienie Lucyna W. złożyła zażalenie wnioskując o jego uchylenie, zarzucając jednocześnie naruszenie art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia udziału w postępowaniu, a przed wydaniem postanowienia z 28.11.2006 r. brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Ponadto zdaniem skarżącej, Wójt nie zastosował prawidłowo przepisów art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) w wersji obowiązującej od 9 grudnia 2003 r. Lucyna W.zarzuciła także, że w przedmiotowej sprawie winna zostać wydana decyzja a nie postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z [...] 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji stwierdzając, iż zgodnie przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ponadto kolegium, wskazało, iż zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 51 ust. 5 wyżej wym. ustawy uzgodnień, o których mowa w wskazanym ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, a z kolei wg treści tego przepisu zajęcie stanowiska w sprawie następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie. Zatem nietrafne jest powoływanie się przez skarżącą, że niezbędne jest wydanie w sprawie na tym etapie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, niewłaściwe jest także powoływanie się przez skarżącą na konieczność stosowania w sprawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, gdyż niewątpliwie zjazd jest związany z potrzebami ruchu drogowego i stanowi bezpośrednie połączenie drogi publicznej z nieruchomością w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie organu II Instancji niezasadny jest także zarzut, niezapewnienia udziału stronom w postępowaniu. Na tym, bowiem etapie postępowania w zakresie uzgodnień do projektu decyzji o warunkach zabudowy Wójt jako organ I instancji informując strony i doręczając stronom pisma, w tym zaskarżone postanowienie zapewnił stronom niezbędny i celowy udział w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. skarżąca wniosła o uchylenie jego w całości wskazując na argumentację podniesioną już w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarówno postanowienie Wójta Gminy L., jak i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. Podkreślić należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy. Uzgodnienia takiego dokonuje organ nie tylko w granicach swej właściwości, ale także swoich kompetencji. Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Postępowanie to nie ma, bowiem samodzielnego bytu, a o treści decyzji rozstrzyga organ decydujący, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 106 kpa, który stanowi w paragrafie 1, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, natomiast w paragrafie 2 wskazuje, iż organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę na tym tle. W zakresie współdziałania pomiędzy organami administracji pojawiło się wiele wątpliwości związanych z ustaleniem, czy zachodzi konieczność wypowiadania stanowiska w trybie art. 106 § 1 kpa, jeżeli ten sam organ został upoważniony zarówno do wyrażania opinii lub uzgodnienia, jak i wydania decyzji kończącej postępowanie. Próbując rozstrzygnąć przedstawiony problem na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. OPK 26/00, LEX nr 48311 stwierdził, iż "obowiązek wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po uzgodnieniu ze starostą, [...], jest konsekwencją tego, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma kompetencji do samodzielnego załatwienia sprawy, ponieważ konieczne jest wyrażenie stanowiska o takiej inwestycji przez inny organ [...]. Istota tego unormowania polega właśnie na tym, że jest inny organ, który ma przedstawić swoje stanowisko w określonym zakresie. Oznacza to, że warunek uzgodnienia wynika z założenia, iż w konkretnym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów [...]. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż wójt gminy, który jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest również organem właściwym do wyrażenia stanowiska w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co prowadzi do wniosku, że w zaistniałej sytuacji procesowej, o której mowa, wyłączony będzie tryb postępowania uregulowany w art. 106 kpa. Przewidziany jest on, jak wynika wprost z § 1 tego artykułu, przy współdziałaniu dwóch różnych organów. W rozpatrywanej sprawie nie występują takie organy, lecz tylko jeden o rozszerzonych kompetencjach. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c z uwzględnieniem art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny rozważyć sygnalizowane wyżej nieprawidłowości i od poczynionych ustaleń uzależnić dalszy przebieg postępowania.