II SA/Wa 654/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujący stan sprawy: D. K. (poprzednio N.) przyjęta została do służby w Policji w dniu [...] marca 1991 r. Decyzją Komendanta [...] Policji Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. na rzecz J. N. – wówczas męża skarżącej został przydzielony lokal nr [...] przy ul. [...] w W. We wskazanej decyzji przydziału lokalu mieszkalnego skarżąca została wymieniona jako uprawniony członek rodziny. W dniu 21 grudnia 2004 r. D. K. wystąpiła do Komendanta [...] Policji o przyznanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w związku z orzeczonym rozwodem z J. N. (wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt [...]) oraz niezamieszkiwaniem w/wymienionego w przydzielonym lokalu nieprzerwanie od marca 2000 r. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], orzekł o wymeldowaniu J. N. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2005 r., nr [...] orzeczono opróżnienie w/wymienionego lokalu przez J. N. Po rozpatrzeniu odwołania ustanowionego przez sąd kuratora, dla nieobecnego J. N. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 2005 r., sygn. akt [...]), wymienione orzeczenie utrzymane zostało w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. Organ wskazał, że wskutek postępowania w sprawie opróżnienia lokalu przez J. N., wygasła decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] o przydziale na jego rzecz lokalu mieszkalnego. W dniu 15 listopada 2005 r. D. K., obecnie funkcjonariusz Komendy Głównej Policji, wystąpiła o przydzielenie jej lokalu nr [...] przy ul. [...]. w W. Komendant [...] Policji, pismem z dnia 16 grudnia 2005 r., nr [...], przekazał przedmiotowy lokal mieszkalny do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Realizując wniosek D. K., Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] przydzielił zainteresowanej przedmiotowy lokal. Wymieniona decyzja nie została zaskarżona przez stronę w związku z czym stała się prawomocna i ostateczna. W dniu 4 lipca 2006 r. D. K. wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] i potwierdzenie, że była ona współnajemcą wymienionego lokalu od dnia [...] czerwca 1992 r., a od daty wydania decyzji orzekającej opróżnienie lokalu przez byłego męża, tj. od [...] października 2005 r. - wyłącznym najemcą. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] o przydziale na rzecz D. K. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Od decyzji organu pierwszej instancji D. K. wniosła odwołanie, w którym poza bardzo obszernie przedstawionym stanem faktycznym sprawy sprzeciwiła się uznawaniu jej jedynie za członka rodziny funkcjonariusza i nieuwzględnianiu osobistych uprawnień w/wymienionej jako policjanta. Wniosła o wydanie decyzji, w której potwierdzone zostaną jej uprawnienia jako najemcy przedmiotowego lokalu od 1992 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazując na treść art. 155 k.p.a., wyjaśnił, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji wymienione w tym przepisie. Wskazał również, że decyzje wydane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej, do organu należy też wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że interes strony powinien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie powinien być przez stronę wyprowadzony z własnego przekonania opartego na poczuciu krzywdy, a także powodować naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ wskazał również na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2006 r. ukształtowana została sytuacja prawna strony na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a żaden przepis ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 ze zm.) ani żaden z przepisów wykonawczych do niej, nie pozwala na dokonanie przydziału lokalu mieszkalnego z datą wsteczną. Z akt sprawy wynika zaś, że w decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] przydzielającej zajmowany aktualnie przez skarżącą lokal mieszkalny na rzecz jej ówczesnego męża – J. N., funkcjonariusza policji w służbie stałej, zainteresowana wymieniona została jako uprawniony członek rodziny, a nie współnajemca. Na marginesie organ zauważył, że w dacie wydania decyzji Komendanta [...] Policji D. K. była funkcjonariuszem policji w służbie przygotowawczej, a zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji prawo do lokalu mieszkalnego przysługiwało policjantowi w służbie stałej. Organ nie zgodził się z tym, że żądanie zmiany decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w zakresie wskazanym przez stronę, będące w sprzeczności z przepisami dotyczącymi przydziału lokali mieszkalnych na rzecz funkcjonariuszy policji w służbie stałej, leży w interesie społecznym. Organ nie uznał też za zasadny słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a., który – zdaniem organu - jest przez stronę utożsamiany z wynikającym z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, prawem do lokalu mieszkalnego. A zatem – w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a. nie zostały spełnione, w związku z czym decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2006 r., nr [...] została utrzymana w mocy. D. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. art. art. 7, 9, 61 i 155 k.p.a. Wskazując na te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie dokonał właściwych ustaleń faktycznych ani też oceny prawnej. Organ dopuścił się też zwłoki w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 27 lipca 2003 r. Zdaniem strony organ wydając decyzję uznał jej prawo do lokalu mieszkalnego w dacie wcześniejszej, a decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. jedynie sankcjonowała ten stan. Skarżąca wskazała również, że na uwzględnienie zasługuje jej interes jako strony, która przez wadliwe działanie organu i wydanie decyzji dopiero w lutym 2006 r. poniosła ewidentną szkodę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Stosując powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznawanej sprawie nie naruszył zasad określonych w powyżej przytoczonych przepisach prawa. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z treści powyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W sprawie nie jest sporne, że skarżącej został przydzielony lokal mieszkalny w W. przy ul. [...] nr [...], natomiast skarżąca upatruje swojego słusznego interesu w zmianie rozstrzygnięcia w ten sposób, aby decyzja potwierdzała, że skarżąca była współnajemcą przedmiotowego lokalu od dnia jego przydzielenia byłemu mężowi oraz wyłącznym najemcą od dnia [...] października 2005 r., tj. od dnia opróżnienia lokalu przez byłego męża. Skarżąca od tej decyzji nie złożyła odwołania i decyzja stała się ostateczna. Kwestia przydziału lokalu mieszkalnego skarżącej i data tego przydziału została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Skoro zaś - jak podano na wstępie - decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych, to na podstawie art. 155 k.p.a. nie można dokonać zmiany decyzji tak, aby wskazać inny termin powstania stosunku najmu, którego stroną jest skarżąca, nieistniejącego przed datą wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego skarżącej. Sprawy przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Policji regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Zgodnie z art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji przydział mieszkań następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie warunków najmu lokali pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (dz. U. Nr 167, poz. 1754) umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w takim budynku zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. A zatem stosunek najmu lokalu mieszkalnego, którego stroną będzie skarżąca, powstanie dopiero po przydziale jej lokalu na podstawie decyzji Komendanta Głównego Policji o przydziale lokalu mieszkalnego w dniu [...] lutego 2006 r. Oznacza to, że ani w dniu [...] kwietnia 1992 r. – dacie przydziału lokalu mieszkalnego byłemu mężowi, ani w dniu [...] października 2005 r. - dacie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez byłego męża nie istniał stosunek najmu lokalu mieszkalnego, którego stroną byłaby skarżąca. Reasumując, należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Wskazać należy dodatkowo, że nie może wywołać zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu zarzut strony skarżącej dotyczący przewlekłego rozpoznawania wniosku przez organy administracji publicznej. Zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej służą odrębne środki przewidziane w art. 37 § 1 kpa oraz skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze dotyczących stosowania regulacji cywilnoprawnych do powstania stosunku najmu, którego skarżąca jest stroną, należy wskazać, że nie mają one zastosowania w sytuacji przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.