II GSK 404/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 694/06 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Przewodniczącego Komisji do Spraw Aplikacji Radcowskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu radcowskiego postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Przewodniczącego Komisji do Spraw Aplikacji Radcowskiej w P. na rzecz D. P. kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 694/06 oddalił skargę D. P. w przedmiocie określonym w wyroku jako odmowa dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. D. P. wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. zwrócił się do Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. o dopuszczenie go do egzaminu radcowskiego w 2006 r. Do wniosku dołączył niezbędne dokumenty, informując, iż informację z Krajowego Rejestru Karnego (KRK) złoży w terminie późniejszym tj. 15 marca 2006 r. Po upływie tego terminu, Przewodniczący Komisji ds. aplikacji radcowskiej w P., pismem z dnia [...] marca 2006 r., wezwał zainteresowanego do usunięcia braków wniosku przez podpisanie życiorysu oraz przedłożenie w ciągu 7 dni informacji o niekaralności z KRK. W wyznaczonym terminie D. P. podpisał życiorys i złożył informację z KRK, z której jednak wynikało, iż był karany. W takim stanie rzeczy Przewodniczący Komisji ds. aplikacji radcowskiej, pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 64 § 2 Kpa. w związku z art. 333 ust. 4 i art. 362 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) - dalej urp., pozostawił podanie D. P. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego bez rozpoznania. W piśmie wyjaśnił, iż zainteresowany w wyznaczonym terminie przedłożył informację z Krajowego Rejestru Karnego, z której wynikało, iż był on karany, podczas gdy warunkiem dopuszczenia do egzaminu jest niekaralność. D. P. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. kierowanym do Komisji ds. aplikacji radcowskiej OIRP w P. prosił o ponowne rozważenie kwestii jego przystąpienia do egzaminu radcowskiego w 2006 r. Stanowisko zaprezentowane w piśmie Przewodniczącego Komisji uznał za niezgodne z prawem i niesprawiedliwe. Podkreślił, że ani ustawa z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. Nr 50, poz. 580 ze zm.) ani rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych na podstawie danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1930 ze zm.) nie przewidują osobnych form zaświadczenia dla osób niekaranych i dla osób karanych zatem, jak stwierdził, przedłożona przez niego informacja o osobie z KRK, jako jedynie przewidziana prawem forma informacji w przedmiocie karalności, spełnia wymóg formalny z art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. Ocenił, że złożony przez niego wniosek był formalnie kompletny. Nadto stwierdził, iż trudno jest mu pogodzić się z postawioną w piśmie Przewodniczącego Komisji tezą, że art. 36 2 ust. 4 pkt 7 urp. formułuje wymóg niekaralności wobec osób przystępujących do egzaminu radcowskiego, bowiem okoliczność ta, stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 5 urp., podlega badaniu dopiero na etapie podejmowania uchwały o wpisie na listę radców prawnych. Dodał, iż od negatywnych rozstrzygnięć przysługują ubiegającemu się środki prawne odpowiednio w postaci skargi do sądu administracyjnego albo odwołania, pozostawienie zaś bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do egzaminu stawia osobę ubiegającą się o status radcy prawnego w pozycji prawnej gorszej od osoby, która spóźniła się ze złożeniem wniosku lub nie uiściła opłaty za udział w egzaminie. Wnosił o potraktowanie jego pisma jako działania w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - p.p.s.a. W udzielonej na powyższe pismo odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2006 r. Przewodniczący Komisji ds. aplikacji radcowskiej w P. stwierdził, iż nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia [...] marca 2006 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skardze D. P. domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na pozostawieniu wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego w 2006 r. bez rozpoznania i uznania jego uprawnienia do udziału w egzaminie. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone już uprzednio w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. kierowanym do Komisji OIRP ds. aplikacji radcowskiej w P., skarżący stwierdził, że karalność nie jest ustawową przeszkodą w dostępie do zawodu radcowskiego, w tym także do dopuszczenia do egzaminu radcowskiego i może być jedynie podstawą faktyczną uznania we właściwym trybie, iż kandydat nie zasługuje na wpis na listę radców prawnych. Przeszkody takiej nie stwarza również przepis art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. właściwie zinterpretowany. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Komisji ds. aplikacji radcowskiej w P. wniósł o jej nieuwzględnienie. Zwrócił uwagę na brak zgodności w orzecznictwie i doktrynie co do tego jaki charakter ma pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kpa. a w szczególności, czy działanie takie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli należałoby przyjąć, że jest to decyzja, to skarżący nie składał odwołania, a nawet wystąpił o zwrot opłaty egzaminacyjnej, co sugerowało, że zrezygnował z ubiegania się o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Jeżeli z kolei uznać, że pozostawienie bez rozpoznania nie następuje w drodze decyzji, to złożona skarga powinna być oddalona. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uznał, iż skarżący D. P. spełniał przesłankę, o której mowa w art. 25 ust. 2 pkt 2 urp. był bowiem po ukończeniu wyższych studiów prawniczych zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku związanym ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres tym przepisem wymagany i w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Jednak osoby spełniające tę przesłankę, na mocy art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. do wniosku o dopuszczenie do egzaminu winny dołączyć informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego opatrzoną datą nie wcześniejszą, niż miesiąc przed jej złożeniem. Sąd uznał, iż z treści powołanego przepisu wynika wprost, że przedłożenie informacji o skazaniu, powoduje niespełnienie przez wnioskodawcę jednego z warunków formalnych przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Sąd, posługując się wykładnią językową, uznał że brak jest logicznych podstaw do przyjęcia zaprezentowanego przez skarżącego poglądu, iż wystarczające jest przedłożenie samej informacji z KRK bez względu na jej treść. Podkreślił, że nie forma dokumentu, lecz właśnie jego treść, z której wynika fakt niekaralności decyduje o spełnieniu warunku formalnego dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Sąd uznał za nietrafną wykładnię przepisu art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. proponowaną przez skarżącego, że "zaświadczeniem o niekaralności" jest również zaświadczenie, z którego wynika fakt prawomocnego skazania, prowadziłoby to bowiem, zdaniem Sądu, do sprzeczności przepisów ustawy, a tym samym byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Sąd zwrócił uwagę, że wymóg przedkładania informacji o niekaralności dotyczy nie tylko osób ubiegających się o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego (art. 362 ust. 4 pkt 7 urp.) ale również osób kandydujących na aplikację radcowską (art. 333 ust. 2 pkt 5 urp.) oraz ubiegających się o wpis na listę radców prawnych (art. 24 ust. 2a urp.). Mając więc na względzie językową wykładnię przepisu art. 362 ust. 4 pkt 7 urp., treść innych przepisów ustawy o radcach prawnych (kontekst systemowy), a także "cały szereg wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne", Sąd przyjął, że przedkładanie informacji stwierdzającej niekaralność jest warunkiem koniecznym dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. W skardze kasacyjnej skarżący, nie kwestionując stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 361 ust. 1 w związku z art. 331 ust. 1 urp. poprzez niezastosowanie; 2. §§ 26 i 27 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie; 3. art. 41 pkt 5 urp. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 4. art. 24 ust. 2 i 2c urp. poprzez ich niezastosowanie; 5. art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. poprzez jego błędną wykładnię oraz 6. art. 333 ust. 4 urp. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uznanie uprawnienia skarżącego do przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., który oddalił skargę D. P. na decyzję Przewodniczącego Komisji ds. aplikacji radcowskiej w P. w przedmiocie określonym w wyroku jako odmowa dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się zaistnienia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. mówiącym o niedopuszczalności drogi sądowej. Stwierdzenie wadliwości kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku nastąpiło na podstawie przyjętego przez Sąd I instancji i znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy oraz przyznanego przez składającego skargę kasacyjną stanu faktycznego. Przepis art. 25 ust. 2 urp. w punktach od 1) do 5) wyszczególnia osoby, które mogą, bez obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej, złożyć egzamin radcowski przed komisją ds. aplikacji radcowskiej. Osoby takie, chcąc przystąpić do egzaminu, zobowiązane są w terminie określonym przez Ministra Sprawiedliwości (art. 362 ust. 1 urp. pkt 1 i ust. 5) złożyć wniosek o dopuszczenie do egzaminu i zgodnie z art. 36 2 ust. 4 załączyć do niego dokumenty wymienione w ust. 4 pkt od 1) do 8) tego artykułu m.in. informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego. Zgodnie z art. 362 ust. 5 urp. zdanie drugie do wniosku zgłoszeniowego przepis art. 333 ust. 4 - 9 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 333 ust. 4 urp. jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymagań formalnych określonych w ust. 2 przewodniczący komisji wzywa kandydata listem poleconym do usunięcia braków w trybie przepisu art. 64 § 2 Kpa. zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O pozostawieniu zgłoszenia o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego bez rozpoznania przewodniczący komisji zawiadamia kandydata listem poleconym za poświadczeniem odbioru art. 333 ust. 5 urp.). Z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż brak przy zgłoszeniu o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego jednego z wymienionych w art. 362 ust. 4 pkt 1) - 8) załączników, rodzi skutek określony w art. 64 § 2 Kpa., pozostawienia zgłoszenia (wniosku) bez rozpoznania. Orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowało ostatecznie stanowisko, zgodnie z którym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, bowiem jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę (wyrok z dnia 4 stycznia 2000r. sygn. akt I SAB 133/1999). W uchwale SN składu 7 sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r. przyjęto, iż pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 Kpa. bez rozpoznania podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji (sygn. akt IIIZP 11/00 z aprobującą glosą B. Adamiak - OSP 2001, Nr 1, poz. 12). Stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji, ani postanowienia zaprezentował już wcześniej NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94 z aprobującą glosą E. Bojanowskiego, OSP 1997, Nr 7 - 8, poz. 136. Również w literaturze prawniczej, mimo pojawiających się głosów odmiennych, dominuje stanowisko, zgodnie z którym, podanie dotknięte brakami nie może wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, co oznacza, że nie jest możliwe jego zakończenie poprzez wydanie decyzji (podobnie - B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz 6 wyd. str. 359, wyd. C. H. Beck oraz Z. Janowicz Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1995 r. str. 64 - 65). Jeżeli, jak to zostało przyjęte, wadliwie (z brakami) wniesione podanie nie uruchamia postępowania administracyjnego, nie można w trybie art. 64 § 2 Kpa. pozostawić tego podania bez rozpoznania ani w formie decyzji, ani tym bardziej postanowienia, które wydane może być w toku prowadzonego już postępowania (art. 123 § 1 Kpa.). Powyższe oznacza, że instytucja procesowa przewidziana w art. 64 § 2 Kpa. jest adresowaną do wnoszącego podanie informacją - czynnością materialno-techniczną, od której nie przysługuje odwołanie czy zażalenie, a w konsekwencji również skarga do sądu administracyjnego, którego przedmiotowy zakres kontroli uregulowany w art. 3 § 2 pkt 1) - 8) nie przewiduje możliwości rozstrzygania przez ten sąd wątpliwości pojawiających się na tle podejmowanych przez organ administracji czynności materialno-technicznych. Powyższe nie oznacza, że osoba, do której adresowana jest czynność podjęta na podstawie art. 64 § 2 Kpa. pozbawiona jest obrony swoich praw. Strona, broniąc się przed niekorzystnymi skutkami pozostawienia podania bez rozpoznania i uznając iż organ pozostaje w jej sprawie w bezczynności, może skorzystać z przepisu art. 37 § 1 Kpa. i złożyć do organu wyższego stopnia zażalenie, a w przypadku gdy nie zostanie ono uwzględnione, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Przewodniczący Komisji ds. aplikacji radcowskiej w P., po zbadaniu zgłoszenia D. P. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego stwierdził brak formalny, o którym mowa w art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. (brak informacji o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego) i stosownie do przepisu art. 333 ust. 5 urp. pozostawił zgłoszenie bez rozpoznania, o czym powiadomił zgłaszającego. Stanowisko zawarte w informacji kierowanej do składającego zgłoszenie Przewodniczący Komisji podtrzymał, mimo argumentacji zainteresowanego, że złożył on jedyny możliwy dokument tj. informację o osobie z KRK i choć wynikało z niej, że był karany, to jednak formalności z art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. dopełnił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od oceny, czy Przewodniczący Komisji ds. aplikacji radcowskiej prawidłowo ocenił załączony przez D. P. dokument jako brak formalny zgłoszenia czy też nie, faktem pozostaje, że kontroli sądowej została poddana informacja Przewodniczącego Komisji ds. aplikacji radcowskiej w P. o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Czynność ta, jak to już zostało wyżej powiedziane, nie podlega kwestionowaniu przez osobę zainteresowaną w drodze odwołania lub zażalenia, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją braku możliwości podważenia na drodze kontroli instancyjnej czynności pozostawienia podania bez rozpoznania jest niedopuszczalność zaskarżenia takiej czynności do sądu administracyjnego, którą to przeszkodę dostrzegł sam skarżący, a co wynika z pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r. kierowanego do Komisji ds. aplikacji radcowskiej OIRP w P. Wskazanie, jak to uczynił skarżący, że jego pismo ponawiające prośbę o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego powinno być potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku prawnego, bowiem przewidziana tym przepisem droga wyczerpania środków zaskarżenia odnosi się wyłącznie do aktów lub czynności przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kpa. nie mieści się w formule aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mimo, że niektóre czynności materialno-techniczne objęte są, po wyczerpaniu drogi z art. 52 § 3 p.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych, to zważyć należy, iż są to czynności, które nie mając charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane są w sprawach indywidualnych i dotyczą wprost, nie pośrednio, uprawnień lub obowiązków przewidzianych w przepisach prawa publicznego np. obliczenie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych lub podjęty na podstawie regulaminu działania biblioteki publicznej zakaz korzystania z jej usług. W rozpatrywanej sprawie zastosowano regułę procesową przewidzianą w razie zaistnienia określonej sytuacji tzn. pozostawiono na podstawie art. 64 § 2 Kpa. bez rozpoznania podanie nie czyniące zadość wymaganiom ustalonym w przepisie art. 362 ust. 4 pkt 7 urp. Jak już wyżej zaznaczono, zainteresowany może, uznając iż dopełnił wszystkich formalności prawem przewidzianych, złożyć do organu wyższego stopnia zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa. z zarzutem, że organ pozostaje w bezczynności poprzez niewykonanie dyspozycji art. 333 ust. 9 urp., a skarga do sądu administracyjnego przysługuje na rozstrzygnięcie nieuwzględniające zażalenia (tak samo: B. Adamiak op. cit. str. 360). Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. rozpoznał skargę na czynność materialno-techniczną pozostawienia podania bez rozpatrzenia, uznając ją błędnie za decyzję w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Rozpoznając skargę na czynność materialno-techniczną, od której skarga do sądu administracyjnego nie służy, wyszedł poza dopuszczalny przedmiotowo zakres w jakim sąd administracyjny może wykonywać funkcje kontrolne. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę powyższej okoliczności i orzekł w sytuacji niedopuszczalności drogi sądowej tj. orzekł w sytuacji, gdy skarga podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę odrzucił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.