V SA/Wa 382/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej jako "Zakład") z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą M. I. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. Skarżący M. I. wraz z żoną R.I. wnosząc pismem z dnia 15 lutego 2006 r. o umorzenie ww. należności powoływał się na trudną sytuację finansową. W szczególności zwrócił uwagę, że zmuszony był zlikwidować z dniem 1 stycznia 2004 r. działalność gospodarczą z powodu całkowitej utraty płynności finansowej. Żona skarżącego z powodu przewlekłej choroby zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą z dniem [...] września 2004 r. Jako jedyne źródło utrzymania skarżący wskazał świadczenie rehabilitacyjne żony w wysokości 1.473 zł. Powodem trudnej sytuacji finansowej i w konsekwencji ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek wobec ZUS jest niewypłacalność dłużników P.H.U. "[...]" S.C. R. I., M. I. Kwota posiadanych wierzytelności została określona przez skarżącego na 100.000 zł. Egzekucja tychże wierzytelności okazała się jednak bezskuteczna. Do znacznego pogorszenia sytuacji materialnej skarżącego przyczyniła się również kradzież urządzeń i sprzętu - wycenianego na 35.000 zł - niezbędnego do świadczenia usług. Skarżący podniósł ponadto, że nie posiada majątku trwałego ani nieruchomości, które można by było spieniężyć w związku z czym egzekucja należności z tytułu zaległych składek spowoduje ciężkie skutki dla jego rodziny nie pozwalając na zaspokojenie jej bieżących potrzeb. Po rozpoznaniu wniosku Zakład decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ wskazał, iż M.I. prowadził działalność gospodarczą w ramach P.H.U. "[...]" S.C. R.I., M. I., która zobowiązana była do opłacania należnych składek ubezpieczenia. Obowiązek ten nie był dopełniany skutkiem czego było powstanie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Dnia [...] maja 2005 r. zostały wydane decyzje o przeniesieniu odpowiedzialności na M. I. i jego żonę - jako byłych wspólników spółki cywilnej - za ww. zaległości wynikające z działalności w spółce. Organ wyjaśnił, iż w świetle art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") po spełnieniu podstawowej przesłanki zawartej w ww. artykule może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przesłanką tą jest całkowita nieściągalność należnych składek. W omawianym przypadku warunek ten nie został spełniony. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono bowiem, że zobowiązany posiada samochód ciężarowy oraz, że przysługują mu wierzytelności pieniężne. Wobec tego w ocenie Zakładu nie zachodziły podstawy do umorzenia zaległych należności. Od ww. decyzji skarżący wraz z żoną złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił błędną interpretację sytuacji finansowej. Podkreślił, że posiadane wierzytelności są nieściągalne, a prowadzone postępowania egzekucyjne umorzone z powodu nieściągalności, dłużnicy zostali natomiast wpisani na listę dłużników niewypłacalnych. Odnośnie posiadanego samochodu ciężarowego wyjaśniono, że stanowi on zabezpieczenie kredytu zaciągniętego na jego zakup. Kredyt ten nie został spłacony, tak więc prawa do tego pojazdu ma bank udzielający kredytu. Potwierdzeniem krytycznej sytuacji finansowej jest także wpisanie skarżącego i jego żony przez Sąd Rejonowy w G. na listę dłużników niewypłacalnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Zakładu skarżący podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się na niemożność wyegzekwowania wierzytelności od niewypłacalnych dłużników. Wobec tego - w ocenie skarżącego - organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie oceniły jego sytuację materialną, przyjmując, iż posiada majątek, z którego można by dochodzić zaspokojenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym, że "mając na uwadze obecną sytuacją dłużnika oraz stan Funduszu Ubezpieczeń Społecznych postanowiono jak na wstępie". W uzasadnieniu brak jest natomiast rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów - jak to błędnie podnosi Prezes Zakładu w odpowiedzi na skargę. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący zwracał bowiem uwagę na nowe okoliczności mające wpływ na jego sytuację majątkową. Okoliczności te zostały także wymienione w piśmie organu zatytułowanym "Relacja w sprawie" - karta 133 akt administracyjnych. Skarżący zwracał uwagę na fakt wpisania jego i żony do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych przez Sąd Rejonowy w G. w dniu 8 maja 2006 r. Podnosił także, iż postanowieniem Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w M. z dnia [...] kwietnia 2000 r. umorzono postępowanie egzekucyjne w sprawie o świadczenie pieniężne wobec jednego z jego dłużników. Zgodnie natomiast z informacją Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w K. z dnia [...] marca 2005 r. postępowanie wobec innego dłużnika skarżącego i jego żony również miało zostać umorzone. Postanowienie o ww. treści zostało istotnie wydane przez Komornika w dniu [...] czerwca 2006 r., natomiast w dniu [...] lipca zostało doręczone organowi - karta 135 akt administracyjnych. Do wymienionych powyżej okoliczności Prezes Zakładu w ogóle się nie ustosunkował, pomimo, że jego rolą było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.