I OSK 1639/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 209/07 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 209/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 129 § 2 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w K. Kierownika Działu Usług i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie udzielenia A. C. pomocy społecznej w postaci obiadów wydawanych bezpłatnie w dni robocze w barze "[...]" dla jednej osoby w okresie od 3 stycznia do 30 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że brak jest w aktach zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji, co nie pozwala na przyjęcie, że została ona stronie doręczona. A. C. wystąpił o sporządzenie i doręczenie mu uwierzytelnionych odpisów decyzji o przyznaniu mu posiłku w Barze "[...]" w okresie od stycznia 1999 r. do 2003 r. Kopie decyzji otrzymał [...] lipca 2006 r., wobec czego termin przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] lipca 2006 r. W dniu [...] listopada 2006 r. zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2000 r. składając równocześnie odwołanie. Wniosek swój oparł na tym, że dopiero z pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z [...] października 2006 r., które otrzymał [...] października 2006 r., dowiedział się, że od decyzji przysługuje mu odwołanie. Organ uznał w tej sytuacji, że [...] października 2006 r. jest dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu. Wniosek o przywrócenie terminu został zatem złożony z zachowaniem ustawowego siedmiodniowego terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Organ jednak nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Skoro doręczone kopie oryginałów decyzji zawierały pouczenie o prawie odwołania, to oznacza, że A. C. był prawidłowo pouczony o terminie do wniesienia odwołania. Na skutek skargi wniesionej przez A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] lutego 2007 r. Sąd ten wyrokiem z 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 209/07 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że konieczne jest uwzględnienie specyficznych okoliczności faktycznych, w jakich nastąpiło doręczenie A. C. kserokopii decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. Przy ocenie wniosku strony o przywrócenie terminu nie można bowiem pominąć faktu, że odpis ten został doręczony skarżącemu na jego pisemne żądanie, po 6 latach od dnia podjęcia decyzji, a nie w sposób określony w art. 109 k.p.a., tj. z urzędu, bezpośrednio po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem przyjąć za organem, że dokonane w ten sposób doręczenie powinno powodować powstanie u skarżącego przekonania, że od tej daty biegnie dla niego 14-dniowy termin do złożenia odwołania od tej decyzji, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a., nawet jeżeli w uwierzytelnionym odpisie decyzji zawarte zostało, tak jak w jej oryginale, pouczenie o środkach zaskarżenia. Skoro w stanie faktycznym sprawy organ uznał, że doręczenie uwierzytelnionego odpisu decyzji miało wywołać skutek w postaci doręczenia w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a. i co za tym idzie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego, to przy rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, większą uwagę należało przywiązać do wyjaśnienia kwestii związanej z prawidłowym pouczeniem i nadania jej właściwego znaczenia prawnego. Mimo bowiem, że odbitka kserograficzna zawierała − tak jak i oryginał decyzji − pouczenie o sposobie zaskarżenia decyzji, to fakt doręczenia jej po tak długim okresie od jej wydania mógł budzić wątpliwości co do tego, czy pouczenie to nadal pozostaje aktualne. Zresztą z treści pisma przewodniego z dnia [...] czerwca 2006 r. zdaje się wynikać, że organ I instancji doręczając A. C. na jego żądanie kserokopie decyzji, nie czynił tego po to, aby otworzyć mu termin do ich zaskarżenia. Niewątpliwie wskazane okoliczności mogą świadczyć o tym, że skarżący bez własnej winy uchybił 14-dniowemu terminowi do zaskarżenia decyzji, czego nie zauważył i nie ocenił organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 58 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wyrażającym się niewłaściwą i niepełną oceną okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A konsekwencją tej wadliwości było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, naruszające art. 134 kpa. Uchybienia te, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia obu postanowień, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło dwie skargi kasacyjne: - pierwsza w części dotyczącej uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, - druga w części dotyczącej uchylenia postanowienia tego Kolegium z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W obu skargach kasacyjnych wyrok zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez uchylenie postanowienia Kolegium oraz przyjęcie, że nie nastąpiło doręczenie decyzji (jej odpisu) stronie po 6 latach od jej wydania, a tym samym uznanie, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu w dniu [...] lipca 2006 r., choć w toku postępowania administracyjnego nie doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja została doręczona stronie prawidłowo w dniu [...]lipca 2006 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wskazania co do dalszego postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dyspozycja art. 129 § 2 kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, jest jednoznaczna; nie formułuje bowiem żadnych dodatkowych warunków co do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania w przypadku decyzji doręczonej po 6 latach od dnia jej wydania. Obliczanie terminu następuje według zasad wynikających z art. 57 § 1 kpa. Termin rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym doręczono decyzję, upływ zaś ostatniego czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Decyzja (a w zasadzie jej uwierzytelniony odpis) z dnia [...] stycznia 2000 r. została doręczona stronie w dniu [...] lipca 2006 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. W tych okolicznościach faktycznych, jak podnosi skarga kasacyjna, błędnym jest stanowisko Sądu I instancji, że fakt doręczenia stronie decyzji po 6 latach od dnia jej wydania może budzić takie wątpliwości u strony, które usprawiedliwiałyby przekroczenie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest również zrozumiały, w ocenie Kolegium, argument Sądu o konieczności przywiązania przez organ orzekający większej wagi do wyjaśnienia kwestii związanej z prawidłowym pouczeniem, bowiem Sąd nie tłumaczy, co w tej kwestii jest niejasne i co należałoby w tej mierze jeszcze dodatkowo badać. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie wskazał bowiem, jaki przepis prawa obliguje organ do odmiennego traktowania stron w przypadku prawidłowo doręczonej decyzji. Ponadto wskazania co do dalszego toku postępowania w sprawie sformułowane przez Sąd wydają się organowi niejasne. Skoro bowiem Sąd uznaje, że stronie nie można przypisać winy w uchybieniu terminu, to winien wskazać, że w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych, zasadnym jest przywrócenie tego terminu, gdyż w ocenie Kolegium jedyną przeszkodą był brak uprawdopodobnienia przez stronę jej winy w uchybieniu terminu. Sąd jednak w wyroku nie wypowiada się, że należy przywrócić termin do wniesienia odwołania, stawiając ogólny zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa bez wskazania, co w tej sprawie wymaga jeszcze wyjaśnienia. W zaskarżonym wyroku Sąd, zobligowany przez art. 141 § 4 ustawy procesowej do sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, nie czyni tego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia na tej podstawie prawnej będzie miało miejsce, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że stan faktyczny ustalony przez organ orzekający w sprawie budzi wątpliwości. W sprawie podstawowym elementem stanu faktycznego było ustalenie faktu doręczenia decyzji. Termin można bowiem przywrócić, jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, który − zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. Bez ustalenia, w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, faktu doręczenia decyzji lub braku doręczenia, nie można rozpoznać wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza po tak długim okresie od dnia podjęcia decyzji. Decyzja, po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, nabywa cechę ostateczności, co oznacza, że może być weryfikowana wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Ma to zasadnicze znaczenie tak w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2007 r.). Organ uchylił się od obowiązku ustalenia faktu doręczenia decyzji. Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie może stanowić dowodu doręczenia decyzji. Organ obowiązany był podjąć czynności ustalenia faktu doręczenia decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty system dowodów, a zatem oprócz postępowania reklamacyjnego, możliwe jest ustalenie faktu realizacji uprawnienia przez wnioskodawcę w barze "[...]", aż do skorzystania z przesłuchania strony w trybie art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zaskarżony wyrok uchylający oba postanowienia Samorządowego Kolegium Samorządowego w Kielcach odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Z tego względu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.