II OSK 912/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maria Rzążewska /spr./ Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 1007/05 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku Wyrokiem z dnia 2 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 1007/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z wykonaną samowolnie rozbudową drewnianej przybudówki w budynku przy ul. G. w B. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że T. W. wykonała obowiązki nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2003 r. i w związku z powyższym, organ ten postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. zobowiązał skarżącą do wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia T. W. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporny fakt samowolnego dobudowania przez skarżącą drewnianej przybudówki do budynku mieszkalnego przy ul. G. w B. bez wymaganego pozwolenia na budowę, wskazując, że okoliczności te znajdują potwierdzenie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2003 r. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego, po wykonaniu przez skarżącą określonych obowiązków, były uprawnione do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Sąd stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej, stanowiącej element procedury, została w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalona. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że wysokość tej opłaty przewyższa wartość inwestycji, nie ma znaczenia, bowiem przepisy nie przewidują możliwości zmiany wysokości opłaty. Bezzasadny również zdaniem Sądu pozostaje zarzut skarżącej, że dobudowaną przybudówkę należy traktować jako pomieszczenie gospodarcze. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jeśli zatem w dobudowanej części – jak twierdzi skarżąca – znajduje się kotłownia, to część ta stanowi lokal użytkowy stanowiący jedną całość z pozostałymi lokalami mieszkalnymi. Od powyższego wyroku T. W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego z uwagi na nieopłacenie kosztów pomocy prawnej ustanowionej z urzędu. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, sprzecznego z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że ustalona opłata legalizacyjna stanowi rażąco wygórowaną kwotę w stosunku do wielkości przybudówki oraz jej wartości i w żaden sposób nie odpowiada realiom społecznym. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezamieszczenie w zaskarżonych rozstrzygnięciach elementów koniecznych, a które decyzje powinny zawierać. Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zostały uzasadnione "ogólnikowo i niedostatecznie". Nie wskazano bowiem załącznika do ustawy – Prawo budowlane, określającego wysokość wskaźników stanowiących podstawę wyliczenia opłaty, ani "pozostałych konkretnych podstaw prawnych" postanowień. Skarżąca zarzuca dalej, iż Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił "rażąco wysokiej i niewspółmiernej opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego i sytuacji skarżącej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po wydaniu zaskarżonego wyroku Trybunał Konstytucyjny rozpoznając pytanie prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. w sprawie sygn. akt P 27/05 orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji wymienionego wyroku w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r. na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji w powołaniu na treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2003 r. (błędnie wskazując w uzasadnieniu wyroku, że jest to decyzja) przyjął, że bezspornym jest fakt samowolnego dobudowania przez skarżącą przybudówki do budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia i mając na względzie tę okoliczność przyjął, że zaskarżony akt nie narusza art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia do treści wymienionego przepisu Sąd pierwszej instancji nie brał pod rozwagę kiedy została zakończona budowa, której dotyczy postępowanie legalizacyjne, przy czym zauważyć należy, że kwestia terminu zakończenia robót budowlanych w aspekcie stosowania art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. była już przedmiotem, który rozważał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 1166/02, w której wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. uchylona została decyzja nakazująca rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku. Wobec wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowych robót przed dniem 10 lipca 2003 r. stosowanie art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym po tej dacie i ustalenia na jego podstawie opłaty legalizacyjnej było dopuszczalne tylko wówczas, gdyby od daty zakończenia rozbudowy do dnia 10 lipca 2003 r. nie upływał pięcioletni okres. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia na podstawie wymienionego przepisu Sąd pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę wyżej wymienionej okoliczności i opierając się wyłącznie na tym, iż w sprawie niesporną jest okoliczność wykonania robót budowlanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę uznał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej znajduje umocowanie w treści tego przepisu. W związku z powyższym co do zasady podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jednak nie z przyczyn w niej wymienionych lecz z uwagi na treść wymienionego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 stwierdzającej niezgodność z art. 32 Konstytucji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie wyłączającym stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. w odniesieniu do obiektów budowlanych, których pięcioletni termin zakończenia ich realizacji upływał przed wymienioną datą. Uwzględniając z przyczyn wymienionych skargę kasacyjną na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Zgłoszony na podstawie art. 250 p.p.s.a. wniosek adwokata ustanowionego na podstawie przepisów prawie pomocy o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.