II SA/Kr 1022/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontenera) skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 59 g ust. 1 w nawiązaniu do art. 59 f ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.) nałożył na J. G. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontener) usytuowanego na działce nr ew. 1869/72 w B. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że J. G. bez wymaganego zgłoszenia ustawił na działce nr ew. 1869/72 w B. obiekt kontenerowy. W wyniku prowadzonego postępowania wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu. Ostateczna decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. organ l instancji ustalił, że J. G. zaużytkował część obiektu jako lokal handlowy naruszając przepisy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7). Zgodnie z art. 59 f ust.1 cyt. ustawy kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) zgodnie z art. 59f ust. 2 wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym załącznikiem obiekt handlowy zalicza się do kategorii XVII ze współczynnikiem (k) 15,0. Współczynnik wielkości (w) dla obiektów o kubaturze do 2.500 m3 wynosi 1,0. Zatem wysokość kary wynosi 500 zł x 15,0 x 1,0 x 10 = 75 000 zł. J. G. o kontroli powiadomiony został pismem z [...] 2005 r., które odebrał z Urzędu Pocztowego dopiero w [...] 2005 r. a więc po dokonanej kontroli. O wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy J. G. powiadomiony został pismem z [...] 2005 r. J. G. wniósł zastrzeżenia odnośnie przeprowadzonej bez jego udziału kontroli, oraz zarzucił, że przedmiotowy obiekt nie wymaga pozwolenia na użytkowanie. Odpowiadając na zarzuty podniesione przez J. G. organ l instancji podał, że przeprowadzenie kontroli w obiekcie, który użytkowany jest jako lokal handlowy, w czasie godzin otwarcia w obecności najemcy spełnia wymogi określone w art. 81 a ustawy Prawo budowlane, a dotyczący czynności kontrolnych. Nadto wskazał, że twierdzenie J. G., że przedmiotowy obiekt nie wymaga pozwolenia na użytkowanie jest bezzasadne, gdyż zgodnie z przepisami prawa budowlanego każdy obiekt użytkowany jako handlowy wymaga pozwolenia na użytkowanie. J. G., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Wskazał, że organ l instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Artykuł ten można stosować wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów art. 54 i 55 tego prawa, a jego zdaniem na ustawienie przedmiotowego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zarzucił również że organ l instancji niewłaściwie określił kategorię przedmiotowego obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z 7. 07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w to miejsce orzekł o nałożeniu na J. G. kary w wysokości 25.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontener), zlokalizowanego na działce nr ew. 1869/72 w B. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez J. G. obiektu kontenerowego na działce nr 1869/72 w B. zakończone zostało ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2004 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję organu l instancji w części dotyczącej wyrzeczenia i w tym zakresie orzeczono o nakazaniu J. G. rozbiórki wykonanego bez wymaganego zgłoszenia - obiektu kontenerowego. Jak wskazano w uzasadnieniu w/w decyzji obiekt ten został zakwalifikowany jako obiekt tymczasowy tj. obiekt nie połączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (które zgodnie z art. 30 ustawy, przed przystąpieniem do jego wykonania inwestor winien złożyć we właściwym- organie administracji architektoniczne-budowlanej, a którego J. G. nie dokonał, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Budowa obiektu budowlanego, w tym również obiektu kontenerowego lokalizowanego w tym samym miejscu na okres dłuższy niż 120 dni, wymaga zawsze zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak ustalono w trakcie postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu, obiekt ten został ustawiony na działce nr 1869/72 w B. w czerwcu 2004 r. i zgodnie z ustaleniami przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] 2005 r. kontroli jest użytkowany. Ponieważ okres lokalizacji obiektu kontenerowego na dz. nr 1869/72 przekracza 120 dni, należy traktować go jak obiekt wymagający przed wzniesieniem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu wprowadzonym ustawą z 16.04. 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 póz. 888) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 cyt. ustawy właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym , że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Fakt użytkowania obiektu jest bezsporny (protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...] 2005 r. podpisany przez najemcę lokalu M. P.). Wynajmujący czerpie z korzyści z zawartej umowy najmu, a więc ma użytek z wynajmu. Tym samym staje się faktycznym użytkownikiem obiektu. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlane wskazuje, że do kar za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części art. 59 f ust. 1 stosuje się odpowiednio. Przyjęta przez organ l instancji do naliczenia kary kategoria obiektu XVII, do której zgodnie z załącznikiem do ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane zaliczone są: budynku handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe itd., w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Ponieważ jest to obiekt kontenerowy, wykorzystywany wprawdzie jako lokal handlowy, należy zaliczyć go do kategorii VIII (inne budowle), a tym samym wielkość kary wylicza się odpowiednio: s x k x w x 10, przy czym: s=500 zł (art. 59 f ust. 2) k = 5,0 - wg załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016) - kategoria VIII - inne budowle, w = 1,0 - współczynnik wielkości obiektu wg załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016) tj. naliczona kara wyniosła: 500 zł x 5,0 x 1,0 x 10 = 25.000 zł. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez J. G. w zażaleniu dotyczącego przeprowadzenia przez pracowników organu l instancji kontroli bez wcześniejszego powiadamiania i udziału zainteresowanego, organ odwoławczy wskazał, że nie były to oględziny dokonywane w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, przy dokonywaniu których wymagane jest wcześniejsze powiadamianie wszystkich stron postępowania, ale kontrola związana z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, która zgodnie z art. 81 a ust. 3 cyt. ustawy może być dokonywana w obecności pełnoletniego świadka. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że organ l instancji pismem z [...] 2005 r. zawiadomił J. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania obiektu - kontenera usytuowanego na działce nr 1869/72 w B. z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego i możliwości - zgodnie z art. 10 k.p.a.- zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w dniu [...] 2005 r. złożył J. G., domagając jego uchylania i umorzenia postępowania w sprawie jako prowadzonego z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Skarżący podał, że wyliczona i nałożona na niego kara w wysokości 25.000 zł nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organy bezpodstawnie uznały że przedmiotowy obiekt podlega unormowaniom art. 55 Prawa budowlanego, a w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 59f ust. 1. Skarżący zarzucił również organom administracji naruszenie przepisów k.p.a., gdyż nie był na czas zawiadomiony o terminie przeprowadzenia kontroli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skarg, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, skarga J. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 57 ust. 1 ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59 f ust. 1 i 2 kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), która wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 54 cyt. ustawy do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Jak ustaliły organy, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. skarżący J. G. l. zaużytkował jako obiekt handlowy część obiektu kontenerowego, który ustawił na dz. nr 1869/72 w B. w czerwcu 2004 r. Fakt użytkowania obiektu jest bezsporny, podobnie jak brak zawiadomienia organu o zakończeniu budowy (ustawienia) przedmiotowego obiektu kontenerowego. Jak wynika z decyzji ostatecznej WINB w K. z [...] 2004r. nakazującej jego rozbiórkę, obiekt ten został zakwalifikowany jako obiekt tymczasowy tj. nie połączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, Obiekt ten został postawiony bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 cyt. ustawy), a ponieważ został zlokalizowany na dz. nr 1869/72 na okres dłuższy niż 120 dni, stosownie do treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 12 i art. 30 ust 1 pkt. 1 cyt ustawy, jego ustawienie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego. W związku z powyższym organ II instancji stosownie do treści art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia J. G. kary z tytułu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego tj. kontenera zlokalizowanego na dz. nr 1869/72 w B. z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy. Należy podkreślić, że organ II instancji, przy obliczaniu wysokości kary z tytułu przystąpienia do użytkowania części przedmiotowego obiektu, prawidłowo zaliczył w/w obiekt do kategorii VIII obiektów budowlanych - "inne budowle", wymienionych w załączniku do ustawy z 7.07. 1994 - Prawo budowlane określającym współczynnik kategorii obiektu oraz wielkości obiektu (załącznik zmieniony ustawą z 16.04. 2004 r. Dz. U. nr 93, póz. 888), a tym samym zmienił nieprawidłową kwalifikację w/w obiektu, dokonaną przez organ l instancji, który zaliczył przedmiotowy kontener do kategorii XVII -"budynku handlu, gastronomii i usług jak: sklepy, centra handlowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe". Należy zgodzić się argumentacją organu odwoławczego, że co prawda przedmiotowy obiekt jest użytkowany jako obiekt handlowy ale ze względu na to, iż jest to obiekt kontenerowy należy go zaliczyć do kategorii VIII - inne budowle. Mając powyższe na uwadze organ II instancji obliczył wysokość kary: s x k x w x 10, gdzie s=500 (art. 59 f ust. 2 prawa budowlanego) k = 5,0 (cyt. załącznik do ustawy Prawo budowlane), w =1,0 (współczynnik wielkości obiektu wg cyt. załącznika do Prawa budowlanego) tj. naliczona kara wyniosła: 500 zł x 5,0 x 1,0 x 10 = 25.000 zł. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że "ponieważ przedmiotowy obiekt nie podlega unormowaniu z art. 55 Prawa budowlanego to brak jest podstaw do zastosowania art. 59f ust. 1 ustawy, należy wskazać, że obowiązujące Prawo budowlane co do zasady stanowi, że pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, a do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Stanowi o tym art. 54 ustawy. Niezależnie od wskazanej w art. 54 zasady przystąpienia do użytkowania po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy ustawodawca ustanowił w art. 55 ustawy wyjątki, wskazując okoliczności kiedy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymaga ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. W niniejszej sprawie jak wykazał organ odwoławczy ustawienie przedmiotowego obiektu kontenerowego wymagało pozwolenia na budowę, a przystąpienie do jego użytkowania - zawiadomienia o zakończeniu budowy zgodnie z treścią art. 54 Prawa budowlanego. Nie wymagało natomiast uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przewidzianej w art. 55 ustawy. Zgodnie z art. 57 ust, 7 ustawy ustawodawca przewidział sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) z naruszeniem nie tylko dyspozycji z 55 ale równie z art. 54 Prawa budowlanego. Ponieważ J. G. nie spełnił wymagań przewidzianych w art. 54 cyt. ustawy, i przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu jego budowy (ustawienia) należało zastosować sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 ustawy. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu, że skarżący nie brał udziału podczas kontroli przeprowadzonej przez organ l instancji w dniu [...] 2005 r. w ocenie Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, przy czym trzeba wskazać, że organ l instancji zgodnie z art. 81 a ust. 3 dokonał w/w kontroli w obecności najemcy lokalu M. P. oraz, że pismem z [...] 2005 r. zawiadomił J. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania kontenera usytuowanego na dz. nr 1869/72 w B. i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Mając na uwadze przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. , na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.