I SA/Wa 408/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. i J. małżonków B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M., stanowiącej współwłasność E. B. i J. B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 , przeznaczonej na cel publiczny – budowę drogi [...] [...] na odcinku [...] oraz ustalającą odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Pismami z dnia 5 lipca 2004 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K., działając w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do E. B. i J. B. z ofertami nabycia powyżej wskazanej nieruchomości położonej w M., przeznaczonej pod budowę drogi [...] [...] na odcinku [...]. Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) Wojewoda [...] w piśmie z dnia 8 października 2004 r. wyznaczył termin na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości do dnia 15 listopada 2004 r. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do w/w nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na brak zgody właścicieli nie doszło do zawarcia dobrowolnej umowy kupna – sprzedaży powyższych nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do wyżej opisanych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanych nieruchomości i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesionego przez pełnomocników stron odwołania od w/w decyzji Wojewody Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] października 2005 r. Z uwagi na fakt, iż nie doszło do dobrowolnego przekazania w/w nieruchomości wszczęte zostało przez Wojewodę [...] postępowanie egzekucyjne mające na celu przejęcie przedmiotowych działek. W trakcie tego postępowania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] wezwał E. B. i J. B. do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Ponieważ zobowiązani odmówili wydania działek w dniu 12 czerwca 2006 r. doszło do przymusowego przejęcia przez egzekutora i przekazania działek Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. Stosownie do art. 118 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. DZ. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzona została w dniu 18 lipca 2006 r. rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza. Podczas rozprawy strony zostały zapoznane ze sporządzonym operatem szacunkowym zaś przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał złożony wniosek o wywłaszczenie. Reprezentujący współwłaściciela nieruchomości J. B. – J. S. stwierdził, iż nie można zgodzić się z wartością wyceny i metodą jej przeprowadzenia ponieważ teren przejmowany pod budowę drogi [...] jest terenem zakładowym i nie powinien być wyceniany po cenie jak za grunty rolne. W dniu 10 sierpnia 2006 r. wpłynęło do organu wojewódzkiego pismo E. B. i J. B. zawierające zarzuty wobec operatu z dnia 7 lutego 2006 r. Pismem z dnia 11 września 2006 r. rzeczoznawca majątkowy – W. P. ustosunkował się do zarzutów, podtrzymując wysokość rynkowej wartości działek będących przedmiotem niniejszej decyzji zawartej w operacie szacunkowym z dnia 7 lutego 2006 r. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M., stanowiącej współwłasność E. B. i J. B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 , przeznaczonej na cel publiczny – pas drogowy drogi [...] [...] na odcinku [...] oraz ustalił odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli. W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na względzie okoliczności faktyczne i prawne, a także biorąc pod uwagę zaawansowany stan procesu inwestycyjnego uznać należy, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wyżej wskazanej nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny – drogę [...] [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Budownictwa złożyli E. B. i J. B., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali na okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi [...] [...] na odcinku [...], co powoduje, iż nie istnieje tym samym przesłanka warunkująca możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. uchylono również decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym również nie ma podstaw do rozpoczęcia lub kontynuowania jakichkolwiek prac budowlanych na nieruchomościach będących przedmiotem wywłaszczenia. Dodatkowo w odwołaniu wskazano na nieprawidłowości odnoszące się do sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Odwołujący się podnieśli również, iż wywłaszczane działki są niezbędne dla prawidłowego prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, wobec czego w toku postępowania wnosili o wykup całej nieruchomości. Wniosek ten nie został w ogóle rozpoznany. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa - po rozpatrzeniu odwołania E. B. i J. B. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister Budownictwa wskazał, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia w/w nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Brak jest w związku z tym podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w odwołaniu - dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi - organ odwoławczy zauważył, iż istotnie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nie została uchylona i ma nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został wstrzymany. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego kwestii pominięcia w decyzji okoliczności, iż pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości, na której usytuowany jest zakład mięsny, nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, organ stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. wynika, iż w granicach linii rozgraniczających pas drogowy planowanego odcinka pasa drogowego znajduje się wyłącznie nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...] i [...]. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi wyznaczają obszar terenu przeznaczony na cel publiczny jakim jest budowa drogi, zatem tylko nieruchomości znajdujące się na obszarze wyznaczonym decyzją lokalizacyjną podlegają procesowi nabycia ich na rzecz Skarbu Państwa przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w drodze umowy lub w postępowaniu administracyjnym poprzez wywłaszczenie. Pismem z dnia 12 lutego 2007 r. E. B. i J. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali zarzuty wskazane w odwołaniu, podnosząc ponadto, iż Minister Budownictwa nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], w szczególności pominął zupełnie rozpoznanie zarzutów dotyczących oczywistej wadliwości postępowania w zakresie sporządzania wyceny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 1 czerwca 2007 r. uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie wniesionej przez E. B. i J. B. skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], którą utrzymał on w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M., stanowiącej współwłasność E. B. i J. B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 , przeznaczonej na cel publiczny – budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] oraz ustalającą odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli. Skarżący sprecyzowali zarzuty dotyczące tej decyzji. W ocenie Sądu zarzuty sprecyzowane przez skarżących są nieuzasadnione. Przystępując kolejno do analizy zasadności zarzutów wskazanych w skardze, Sąd w całości podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie odnośnie ustalenia, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w sposób prawidłowy. Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) Wojewoda [...] w piśmie z dnia 8 października 2004 r. wyznaczył termin na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości do dnia 15 listopada 2004 r., a następnie z uwagi na brak zgody właścicieli na zawarcie dobrowolnej umowy kupna – sprzedaży powyższych nieruchomości - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, które zostało wszczęte przez Wojewodę [...] zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2005 r. Również fakt, ze decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. -utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi [...] [...] na odcinku [...] - została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie oznacza, że tym samym została również uchylona decyzja Wojewody [...]. Wręcz przeciwnie, decyzja ta nadal znajduje się w obrocie prawnymi i podlega wykonaniu, gdyż ma nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został uchylony. Nie jest również zasadne stanowisko skarżących odnośnie nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. W. P. Operat szacunkowy przedmiotowych działek gruntu został sporządzony w dniu 7 lutego 2006 r. - po wizji lokalnej dokonanej w dniu 30 listopada 2005 r. - m.in. w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Następnie zaś w dniu 18 lipca 2006 roku - zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - odbyła się rozprawa administracyjna, na której zapoznano strony z tym operatem szacunkowym. Odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, a odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi [...] [...] [...] tj. [...] styczeń 2004 r. i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a ponieważ takiej decyzji jeszcze nie wydano, to rzeczoznawca przyjął ceny aktualne – z dnia sporządzenia operatu szacunkowego tj. 7 luty 2006 r. Zgodnie z § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tak więc wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca do porównań przyjął - z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości - kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Analizą objął rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne z obszaru gminy M. w latach 2004 - 2005. Zatem podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Wojewoda [...] zawiadomił skarżących o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zgłoszenia uwag, a następnie, po zgłoszeniu uwag do operatu przez skarżących przesłał je do rzeczoznawcy w celu zajęcia przez niego stanowiska. Stanowisko rzeczoznawcy zawierające odpowiedź na uwagi do operatu zostało przesłane skarżącym, którzy zgłosili swoje zastrzeżenia w odwołaniu od decyzji I instancji. Jeśli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Ponadto, zupełnie niezrozumiały dla Sądu jest zarzut błędnej wyceny drzew znajdujących się na działce. W operacie szacunkowym z dnia 7 lutego 2006 r. rzeczoznawca nie dokonywał wyceny żadnych drzew – ani owocowych ani modrzewi – gdyż, jak stwierdził w czasie wizji lokalnej w dniu 30 listopada 2005 r., nie było tam żadnych drzew. Jeżeli skarżący udowodnią, że w tym dniu, na działkach podlegających wycenie, znajdowały się jakieś drzewa, to rzeczoznawca może uzupełnić swój operat . Skarżący zostali również zawiadomieni o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art.10 kpa. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego kwestii pominięcia w decyzji okoliczności, iż pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości, na której usytuowany jest zakład mięsny, nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to organy prawidłowo stwierdziły, iż w granicach linii rozgraniczających pas drogowy planowanego odcinka pasa drogowego znajduje się wyłącznie nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 i tylko ta nieruchomość podlega procesowi nabycia jej na rzecz Skarbu Państwa przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w drodze umowy lub w postępowaniu administracyjnym poprzez wywłaszczenie (art. 13 ust. 1, art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku) Natomiast stosownie do art. 13 ust. 3 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku w przypadku, gdy pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia jej na rzecz Skarbu Państwa na wniosek właściciela tej części nieruchomości. Nie jest to jednak kwestia rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.