II SA/Gl 85/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Zaleceniem z dnia [...] 2003 r. nr [...] Mistrz Kominiarski R. P., po przeprowadzeniu kontroli przewodu kominowego w mieszkaniu nr A przy ul. [...] w G., stwierdził, że piec grzewczy w pokoju jest podłączony do przewodu o jednostronnym wylocie bocznym. Wylot ten należy przerobić na wylot górny. W związku z powyższym S. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o wydanie nakazu przeróbki komina, albowiem współwłaścicielka budynku B. M. nie wyraża na nią zgody. Z akt sprawy wynika, że [...] 2003 r. inspektorzy organu nadzoru budowlanego dokonali oględzin budynku nr [...] przy ul. [...] w G. w związku ze sprawą samowolnie wykonanej wewnętrznej instalacji gazowej i nieprawidłowego użytkowania przewodów kominowych. Pismem z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadomił o usunięciu z urzędu postępowania w sprawie prawidłowości użytkowania przewodów kominowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w G.. Dnia [...] 2004 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem współwłaścicieli budynku. B. M. podniosła, że brak jest wentylacji w kuchni, piwnicy, w pralni i łazience. Zarzuciła, że S. K. dokonał samowolnego przyłączenia urządzeń do przewodów kominowych i wentylacyjnych. Natomiast S. K. podał, że górne wyloty komina zamurowane zostały w latach 80-tych przez małżonków M., co połączono z wykonaniem wylotów bocznych i zawnioskował o doprowadzenie kominów do stanu pierwotnego a zarazem zgodnego z zaleceniami opinii kominiarskiej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] w oparciu o art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zobowiązał współwłaścicieli budynku do wykonania inwentaryzacji i kontroli stanu technicznego przewodów kominowych przez osobę uprawnioną, z uwzględnieniem wniosków i zaleceń dotyczących zakresu robót niezbędnych dla doprowadzenia do ich technicznej sprawności. Na zlecenie S. K. sporządzona została opinia z [...] 2004 r. nr [...], w której stwierdzono, że: przewody są drożne, przewód od pieca typu "[...]" w mieszkaniu nr A jest odcięty na parterze w mieszkaniu nr B; stwierdzono jednostronny wylot z komina; wentylacja kuchni (pochłaniacz elektryczny) w mieszkaniu nr B jest połączona w jednym przewodzie z rurą gazową w mieszkaniu nr A, wentylacją w piwnicy i w pralni, na przewodzie tym założona jest nieprawidłowa nasada typu H, kocioł c.o. na paliwo stałe w mieszkaniu nr B jest podłączony do przewodu kominowego w nieprawidłowych bocznych wylotach, przewód kominowy dla c.o. gazowego dla mieszkania nr B nie posiada całkowitego wkładu; kuchnia i wc w mieszkaniu nr A nie posiadają wentylacji grawitacyjnej a łazienka w mieszkaniu nr B ma wentylację wypuszczoną przez ścianę na zewnątrz. Opinia ta została przedłożona organowi przez S. K. [...] 2004 r. Pismem z tej samej daty B. M. odniosła się do otrzymanej opinii, zgłaszając uwagi. Jak wynika z akt sprawy, B. M. [...] 2004 r. a następnie [...] 2005 r. zwracała się z uwagami i żądaniami do Spółdzielni Pracy Kominiarzy w S. i G., brak jest jednak dowodu na to, że zleciła wykonanie żądanej przez organ ekspertyzy i ją uzyskała. Odnosząc się do przedstawionej jej opinii kominiarskiej z [...] 2004 r. B. M. podniosła, że działanie przewodów kominowych w budynku zostało zakłócone samowolnymi zmianami wykonanymi przez S. K.. Nielegalnie podłączył on piec od nieczynnego komina. Sporządzonej opinii zarzuciła, że nie sprawdzono w istocie drożności kominów, nie naniesiono na rysunku wentylacji jej łazienki, zaznaczając jedynie wentylację zewnętrzną przez ścianę, nie stwierdzono, że niedopuszczalnym jest podłączenie termy gazowej do przewodu wentylacyjnego w jej kuchni i piwnicy oraz pieca gazowego c.o. do wentylacji jej łazienki. Podniosła, że wbrew ustaleniom, przewód pieca c.o. w piwnicy w całości jest wypełniony wkładem cementowo-azbestowym. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zobowiązał współwłaścicieli do uzupełnienia złożonej inwentaryzacji o opinię zawierającą wnioski i zalecenia dotyczące zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia przewodów do technicznej sprawności. Taka uzupełniająca opinia została przez uprawnionego Mistrza Kominiarskiego sporządzona [...] 2003 r. Zalecono w niej, aby w mieszkaniu nr A odłączyć termę gazową od przewodu wentylacji kuchni w mieszkaniu nr B. W przewodzie do którego podłączony jest piec "[...]" w mieszkaniu nr A zamurować wylot boczny a wyprowadzić wylot górny. W pomieszczeniu piwnicy brak wentylacji grawitacyjnej. Należy dobudować przewód wentylacji oraz doprowadzić nawiew do pomieszczenia piwnicy. Należy dobudować przewód wentylacji grawitacyjnej do łazienki mieszkania nr B. C.o. węglowe w piwnicy z mieszkania nr B podłączone jest do komina o bocznym wylocie, należy wyprowadzić górny wylot, a boczny zamurować. Należy dobudować przewody wentylacyjne do kuchni i wc mieszkania nr A. W przewodzie kominowym c.o. gazowego mieszkania nr B należy wyprowadzić wkład ponad koronę komina oraz odłączyć w kuchni pochłaniacz elektryczny od przewodu wentylacji. Jako podstawę poczynionych ustaleń i zaleceń podano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 92, poz. 460) oraz ustawę Prawo budowlane. Powołane rozporządzenie utraciło moc 12 kwietnia 2003 r., zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. u. Nr 121, poz. 1138), obowiązującym od 12 stycznia 2004 r. To rozporządzenie z kolei zostało uchylone z dniem 19 maja 2006 r. przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. wydane w tym samym przedmiocie (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie m.in. art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał współwłaścicielom budynku usunięcie nieprawidłowości i doprowadzenie do stanu technicznej sprawności przewodów kominowych w przedmiotowym budynku, poprzez wykonanie określonych w decyzji czynności. W złożonym odwołaniu B. M. podniosła, że pomieszczenia na poddaszu nie są samodzielnym lokalem mieszkalnym. Wykonane pomieszczenia kuchni, łazienki i wc nie są zgodne z warunkami technicznymi. Zarzuciła, że wydana decyzja organu legalizuje samowolne roboty wykonane przez S. K.. Podała, że nie jest jej znana opinia z [...] 2005 r., w oparciu o którą wydano decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ I instancji nie sprecyzował w podanej podstawie prawnej, która z norm prawnych zawartych w art. 66 ust. 1 znalazła zastosowanie. Prowadząc ponownie postępowanie dokonano [...] 2005 r. oględzin nieruchomości. Stwierdzono, że w mieszkaniu nr B nie wykonano zaleceń wynikających z opinii kominiarskiej. W mieszkaniu nr A odłączono piec "[...]" od przewodu kominowego, zamurowano wlot do komina. Odłączono termę w łazience. W mieszkaniu nr B w łazience kratka wentylacyjna została zamontowana na nieprawidłowym przewodzie, nie dobudowano przewodu wentylacji grawitacyjnej dla łazienki. B. M. zauważyła, że obowiązków nałożonych nie wykonała, albowiem decyzja wydana w tej sprawie została uchylona. Dnia [...] 2005 r. organ przesłuchał B. M.. Podała ona, że do czasu zajęcia przewodu przez S. K. piec gazowy w piwnicy był prawidłowo podłączony do sprawnej wentylacji, w związku z czym domaga się przywrócenia kominów w budynku do stanu pierwotnego. Lokal na poddaszu nie spełnia warunków technicznych. Przewód wentylacyjny wspólny dla piwnicy, kuchni i pralni jest zagruzowany, przewodów nie czyszczono od 8 lat. W opinii z [...] 2004 r. nie ujęto przewodu wentylacyjnego i łazienki na parterze. B. M. przyznała, że w jej mieszkaniu nadal nie ma wentylacji, w związku z czym sprawę niedrożności kominów zgłosiła w Prokuraturze. Kwestionując opinię z [...] 2005 r. jako nieprawidłową, skarżąca nie umotywowała swego zarzutu. Z dokumentów sprawy wynika, że przedmiotem żądania B. M. było zasadniczo przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania kominów poprzez odłączenie przewodu wentylacyjnego i spalinowego w mieszkaniu nr A. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2, 66 ust. 3, 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał współwłaścicielom budynku – B. M. i S. K. – usunięcie nieprawidłowości w użytkowaniu przewodów kominowych oraz urządzeń grzewczych poprzez: - odłączenie pochłaniacza z wentylatorem mechanicznym w kuchni mieszkania nr B, - wykonanie górnego wylotu oraz zamurowanie istniejącego bocznego jednostronnego wylotu w przewodzie kominowym, do którego podłączony jest piec c.o. na paliwo stałe zainstalowany w piwnicy (dla mieszkania nr B), - zainstalowanie prawidłowego wkładu kominowego w przewodzie, do którego podłączony jest piec gazowy c.o. dla mieszkania nr B, - doprowadzenie przewodu wentylacyjnego i nawiewu do piwnicy, w której zainstalowano piece c.o., - doprowadzenie przewodu wentylacji grawitacyjnej dla łazienki mieszkania nr B. W decyzji zakazano jednocześnie, do czasu usunięcia nieprawidłowości, użytkowania pieców c.o. na paliwo stałe i na gaz, usytuowanych w piwnicy. W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania zastrzegając równocześnie, że równolegle toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej instalacji centralnego ogrzewania z kotłem gazowym w mieszkaniu S. K.. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ podniósł, że stwierdzone nieprawidłowości w użytkowaniu przewodów kominowych stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, co potwierdziła opinia uprawnionej osoby. Zastrzeżenia skarżącej do tej opinii nie zostały uzasadnione. Kocioł c.o. zainstalowany w roku [...] służył ogrzewaniu pomieszczeń parteru i piętra. Zajęcie przewodu kominowego przez S. K. dla potrzeb planowanego podłączenia kotła c.o. gazowego na piętrze zostało wymuszone działaniami B. M.. W postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanej instalacji w mieszkaniu nr A ustalono, że S. K. nie podłączył do przewodu kominowego zainstalowanego kotła. W odwołaniu od tej decyzji B. M. ponownie podniosła, że organ nadal ignoruje fakt, że na poddaszu znajdują się jedynie dwie izby mieszkalne oraz strych. Użytkowane na strychu pomieszczenia pomocnicze powstały nielegalnie i nie spełniają warunków technicznych. Samowola w tym zakresie nie została zalegalizowana. Zmiany w przewodach kominowych wykonane na poddaszu spowodowały, że pierwotny system wentylacji dla budynku przestał działać. Odnosząc się do wydanych nakazów, za bezpodstawny uznano nakaz odłączenia pochłaniacza, albowiem piec kuchenny nie jest gazowy, lecz elektryczny. Piwnica z piecami c.o. posiada urządzenia wentylacyjne, instalacja pieca gazowego w roku [...] została wykonana zgodnie z ówczesnymi przepisami. W łazience istnieje przewód wentylacyjny, od roku [...] jako spalinowy, a od roku [...] jako wentylacyjny. Skarżąca zadeklarowała jednocześnie zamurowanie bocznych wylotów z komina oraz wyprowadzenie wkładu ponad koronę komina. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 2, 66 ust. 2 i 83 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaś wskazano, że ustalenia zawarte w sporządzonych opiniach kominiarskich wykazują niesprawność przewodów kominowych i wentylacyjnych. Opinie te są dla organu nadzoru budowlanego wiążące i uzasadniają nałożenie solidarnie na współwłaścicieli budynku obowiązków zmierzających do usunięcia niesprawności. Natomiast samowolne roboty budowlane wykonane w sytuacji przymusowej (odcięcie ogrzewania i gazu przez współwłaścicielkę) przez S. K. są przedmiotem odrębnego postępowania. Nie mają one znaczenia dla postępowania dotyczącego nieprawidłowego działania przewodów kominowych i grzewczych. Decyzja nie rozstrzyga również o sposobie doprowadzenia nawiewu i wentylacji, pozostawiając to właścicielom. W skardze do sądu administracyjnego B. M. wniosła o uchylenie decyzji, powielając swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zarzuciła, że do usunięcia nieprawidłowości została zobowiązana osoba, która za ich powstanie nie odpowiada. S. K. dokonał samowolnych przeróbek pomieszczeń na piętrze, co zaburzyło funkcjonowanie przewodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko podał, że sprawa nie ma związku z samowolą popełnioną przez S. K., lecz wynika z przeróbek dokonanych przez skarżącą oraz niewłaściwego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W ocenie orzekającego Sądu wydana decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Po pierwsze zarówno skarżąca jak i organ przyznawali, że S. K. dopuścił się samowoli budowlanej w odniesieniu do pomieszczeń piętra. Potwierdzają to ustalenia przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 642.04, powoływanym przez strony. W toku całego postępowania administracyjnego skarżąca zarzucała, że wadliwość działania przewodów została spowodowana samowolnymi działaniami współwłaścicieli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę organ podnosił, że roboty te nie pozostają w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Na wykazanie tej tezy nie zostały jednak przedstawione żadne dowody. Nie ustalono, czy jest prowadzone postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych robót, na czym one polegały i czy wiązały się z ingerencją w działanie istniejących przewodów. W takiej sytuacji za uzasadnione należałoby bowiem uznać stanowisko, zgodnie z którym pierwszeństwo winna znaleźć sprawa samowoli budowlanej. Organy są zobowiązane do usunięcia skutków samowolnych robót i doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zakłócenia w funkcjonowaniu przewodów zostały spowodowane wykonanymi robotami, to usunięcie skutków samowoli winno skutkować przywróceniem stanu zgodnego z prawem. Do odrębnego trybu postępowania mogą się wówczas kwalifikować wady, które nie zostały spowodowane wykonanymi samowolnie robotami. Okoliczności te winny zostać rozważone przez organ w pierwszej kolejności. Art. 66 prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru do egzekwowania od właścicieli obowiązku utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie i nakładania obowiązków. W przekonaniu Sądu uprawnienie to poddane jest jednak reglamentacji. Nakładane obowiązki winny mieć uzasadnienie w przepisach prawa lub zasadach sztuki budowlanej. Inaczej mówiąc, organ winien wykazać, dlaczego istniejący stan nie jest właściwy i jakim parametrom obiekt powinien odpowiadać. W rozważanym przypadku organ podał, że jest związany opiniami sporządzonymi przez mistrza kominiarskiego. Po pierwsze, związanie takie z normatywnego punktu widzenia jest wątpliwe. Opinie te są materiałem sprawy i jako takie podlegają weryfikacji organu. Po wtóre, pominięty został fakt, że wskazując na podstawę prawną wydanych zaleceń mistrz kominiarski podał nieaktualny stan prawny, powołując nieobowiązujący akt prawny. W konsekwencji nie jest jasne, ze względu na jakie standardy, przepisy i normy techniczne stwierdzony stan faktyczny jest nieodpowiedni. Nakładając na obywatela obowiązki organ administracji, mając na uwadze zarzut arbitralności, winien podać ich podstawę. Art. 66 prawa budowlanego daje organowi prawo do nakładania obowiązków, jednakże w stosunku do obiektów będących w nieodpowiednim stanie. Ta właśnie przesłanka w przekonaniu Sądu winna być wykazana. Nie jest również jasne, z jakich względów organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji powołał art. 105 kpa. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.