VIII SA/Wa 332/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna /sprawozdawca/, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Pismem z dnia [...] października 2006 roku E. S., dalej skarżąca zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w R. o wznowienie postępowania o przyznanie zasiłku przedemerytalnego "od dnia spełnienia warunków w 2002 r." Podniosła, że zasiłek taki otrzymała dopiero od dnia [...] listopada 2005 roku, a zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego winna go otrzymać od 2002 roku. Na podstawie art.151 k.p.a., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. o sygn. akt SK 15/05 opublikowanym w dniu 26 września 2006 r. (Dz. U. Nr 170 poz. 1222), art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65) w związku art. 37 j, art.37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz. U. z 2001 Nr 6, poz.56 ze zm.), po wznowieniu sprawy postanowieniem z dnia 22 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku Starosta R. orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wyeliminowaniem z art. 3 ust. 1 zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny zwrotu, przepis otrzymał brzmienie: "Prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz.56 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy spełnili warunki do ich nabycia". Zgodnie z artykuł 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r., który stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury jeżeli: 1)posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub; 2)posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W ocenie organu, na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że okres uprawniający skarżącą do zasiłku wynosił na dzień 31 grudnia 2001 r. - 29 lat 47 dni (nie udokumentowano co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze). Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono: - okres zatrudnienia od 14 września 1972 r. do 21 czerwca 1974 r.(1 rok 281 dni) – Rejonowy Urząd Telekomunikacyjny w R.; - okres zatrudnienia od 15 sierpnia1974 r. do 17 grudnia 2001 r. ( 27 lat.125 dni) – [...] Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego w R.; - okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 26 grudnia 2001r. do 31 grudnia 2001r. Skarżąca w odwołaniu jeszcze raz powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r., stojąc na stanowisku, że decyzja Starosty R. z dnia [...] lipca 2003 roku była oparta na niekonstytucyjnym przepisie. Na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6. art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), art. 25 ust. 1. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120 poz. 1252), w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), wyroku z dnia 18 września 2005 roku sygn. akt SK 15/05 (Dz. U. Nr 177. poz. 1222) i z art. 37j. art. 371 ustawy z 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 roku Nr 6 poz. 56, Nr 42, poz. 475. Nr 89 poz. 973. Nr 100. poz. 1080, Nr 122. poz. 1323 i 1325 i Nr 128. poz. 1405) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że skarżąca do dnia [...] lutego 2003 roku legitymowała się co najmniej 30-letnim okresem uprawniającym do zasiłku, w wyniku uwzględnienia w okresie uprawniającym do zasiłku przedemerytalnego okresu pobieranego zasiłku dla bezrobotnych w czasie od dnia [...] grudnia 2001 roku do dnia [...] grudnia 2002 roku. Tym samym spełniła przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Zostały bowiem spełnione warunki z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Niemniej jednak, zdaniem organu, istotne jest, że skarżąca decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku, wydaną z upoważnienia Starosty R. przyznany ma zasiłek przedemerytalny od dnia [...] listopada 2005 roku. Tak więc mimo spełnienia przez skarżącą warunków do wznowienia postępowania i przyznania zasiłku przedemerytalnego, nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji dotyczącej przyznania jej zasiłku we wnioskowanym okresie. Tym bardziej, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego najwcześniej od dnia opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które wyrokiem dnia 18 września 2006 roku zmieniło treść przepisu art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że choć w sprawie zaistniały podstawy z art. 145 a K.p.a., to jednak w myśl przepisu art. 146 § 2 k.p.a należało odstąpić od uchylenia decyzji ostatecznej Starosty R. z dnia [...] lipca 2003 roku, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej treści decyzji dotychczasowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca jeszcze raz podniosła, że do dnia [...] lutego 2003 roku legitymowała się 30–letnim stażem pracy, a więc spełniała warunki określone w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną. Według art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a zatem ogłoszenia w organie publikacyjnym chyba, że Trybunał Konstytucyjny określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W omawianej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 roku, sygn. akt SK 15/05, na który powołuje się skarżąca został ogłoszony w Dz. U. Nr 170 poz.1222 w dniu 26 września 2006 roku i z datą tą powyższe orzeczenie weszło w życie. Z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r.", to termin do żądania wznowienia postępowania określony w § 2 art. 145a k.p.a. zaczął biec od dnia 26 września 2006 roku. Natomiast art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Bezspornym faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 września 2006 roku uznał, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r.", jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz, iż zakwestionowany przepis był podstawą wydania decyzji z dnia [...] lipca 2003 roku. Dla skarżącej oznacza to podmiotowe, konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Starosty R. z dnia [...] lipca 2003 roku odmawiająca przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Unormowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji instytucja "wznowienia postępowania" ma szersze znaczenie niż "wznowienie" w przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach zwykłych i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i organów, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności prawomocnych rozstrzygnięć w tym postanowień wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją. Sytuacja podmiotów, których dotyczy omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje się poza sferą regulacji prawnej. Odnoszą się do nich skutki pośrednie przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przenosząc regulację zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji na grunt postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że przepisami określającymi zasady i tryb postępowania, o których mowa w art. 190 ust. 4, są między innymi art.145 a § 1 i 2 oraz art. 146 § 1 i 2 k.p.a. W wyniku wznowienia postępowania organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 37 j ust.1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ponieważ jej staż pracy wraz z okresem pobierania zasiłku dla bezrobotnych wyniósł 29 lat i 59 dni. Organ drugoinstancyjny uznał, że skarżąca spełniła przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Zostały bowiem spełnione warunki z art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Z uwagi na fakt, że skarżącej decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku, wydaną z upoważnienia Starosty R. przyznany został zasiłek przedemerytalny od dnia [...] listopada 2005 roku, a w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego najwcześniej od dnia opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które wyrokiem z dnia 18 września 2006 roku zmieniło treść przepisu art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty, to organ uznał, że choć w sprawie zaistniały podstawy z art. 145 a k.p.a., to jednak w myśl przepisu art. 146 § 2 k.p.a należało odstąpić od uchylenia decyzji ostatecznej Starosty R. z dnia [...] lipca 2003 roku, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej treści decyzji dotychczasowej. W świetle wyżej przytoczonych argumentów, stanowisko organu jest nie do zaakceptowania i jest zaprzeczeniem instytucji wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 1 i 2 k.p.a. Jeszcze raz należy podnieść, że pomyślne dla skarżącej rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego skutkuje możliwością zniweczenia każdego rozstrzygnięcia leżącego u genezy skargi konstytucyjnej (zob. wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 2 marca 2004 roku sygn. akt SK 53/03) Niezależnie od powyższego, zgodnie z doktryną i praktyką wymiaru sprawiedliwości zastosowanie przesłanki wynikającej z art. 146 § 2 k.p.a. w razie wznowienia postępowania na podstawie art.145a § 1 k.p.a. należy praktycznie wykluczyć. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia wyłącza przyjęcie, iż treść decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej wydanej w toku postępowania, które zostało wznowione. Tak więc zastosowanie tej przesłanki mogłoby nastąpić tylko wtedy gdy organ w oparciu o przepisy prawa materialnego w brzmieniu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnąłby sprawę tak jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a nie decyzją "dotychczasową" W związku z powyższym organ ponownie oceni sytuację skarżącej w świetle omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a..