II SA/Gd 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia 16 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosta z dnia 31 października 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1, 2 pkt 2, 4, 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.)art. 129, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), którą organ I instancji odmówił ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz B. i A. K. za działkę nr [...] o pow. 0,0050 ha zapisaną w Kw Nr [...] położoną w K. przy ul. M., wydzieloną pod drogę powiatową nr [...] (ul. M.). Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda decyzją z dnia 8 września 2006 r. Nr [...] stwierdził przejście prawa własności gruntu wskazanego powyżej na rzecz Powiatu K.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 września 2006 r. Wojewoda ustalił, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki był G. J. M., który aktem notarialnym z dnia 8 sierpnia 2000 r. Rep. "A" Nr [...] – umowa za dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika, przeniósł na B. i A. K. prawo własności nieruchomości, w tym przedmiotowej działki. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż zgodnie z cytowaną powyżej ustawą odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., złożonym w okresie od dnia 01 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie G. J. M. – właściciel przedmiotowej działki, nie złożył w wskazanym terminie wniosku, tym samym jego roszczenie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania wygasło z dniem 01 stycznia 2006 r. B. i A. K. od decyzji Starosty z dnia 31 października 2006 r. Nr [...] wnieśli odwołanie do Wojewody zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 wspomnianej ustawy jest ustalenie i wypłacenie na wniosek właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Odwołujący się wskazali, iż jako następcy prawni wchodzą w ogół praw i obowiązków swego poprzednika, uzyskują tym samym roszczenie związane z nabywaną rzeczą. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wskazał, iż brak chociaż jednej z przesłanek w nim zawartych stanowi podstawę do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ II instancji stwierdził, iż należy ustalić wszystkie strony postępowania odszkodowawczego, a także która ze stron jest uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie cytowanego powyżej przepisu. W art. 73 ust. 1 tej ustawy ustawodawca nawiązuje do stanu prawnego z dnia 31 grudnia 1998 r., w którym to dniu nieruchomości nie stanowiły własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz pozostawały własnością innych osób fizycznych lub prawnych, ewentualnie gdy ci ostatni posiadali udział we współwłasności. Wskazanie na podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania w art. 73 ust. 2 w zw. z ust. 1, daje w ocenie organu II instancji podstawę do uznania, iż stroną postępowania jest między innymi gmina (drogi gminne). Ponadto za w pełni uzasadnione jest uznanie za stronę przedmiotowego postępowania zarówno właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ to jemu z mocy prawa odebrano nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, jak i osobę, która nabyła przedmiotową nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej po wskazanej wyżej dacie. Jednakże fakt pozostawania stroną postępowania odszkodowawczego nie musi oznaczać, iż posiada ona uprawnienia do występowania do właściwego organu z roszczeniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego słuszne jest stwierdzenie, iż uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest tylko właściciel (współwłaściciele) zajętej pod drogę publiczną nieruchomości, co wynika bezpośrednio z ust. 4 i ust. 1 art. 73 omawianej ustawy. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r. staje się Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego – gmina, powiat lub województwo. Przepis ten natomiast nie przewiduje, by właścicielem tych nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. mógł zostać kto inny, niż wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy podmioty publiczno prawne. W ocenie Wojewody, kolejnym dowodem to potwierdzającym jest decyzją Wojewody z dnia 8 września 2006 r. Nr [...] stwierdzająca przejście prawa własności przedmiotowego gruntu na rzecz Powiatu K. W decyzji tej wskazano tylko jednego właściciela – G. J. M., którym jest osoba posiadająca prawo własności do przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ II instancji wskazał ponadto, iż decyzja o przejęciu z mocy prawa wspomnianej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym rozstrzygnięcie przez organ I instancji w postępowaniu odszkodowawczym, odmiennie, niż uczynił to Wojewoda, stanowiłoby podstawę do wzruszenia decyzji w przedmiocie odszkodowania w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.). Organ odwoławczy podniósł również, iż stwierdzenie ustawodawcy, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane w według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości wskazuje na konieczność stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 120 – 135). Inna interpretacja art. 73 ustawy, niż przyjęta przez organ I instancji, a podtrzymana przez organ odwoławczy, byłaby niezgodna z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie może uzyskać tylko osoba wywłaszczona, a w niniejszej sprawie pozbawiona prawa ex lege. Organ wskazał ponadto, iż w świetle art. 73 omawianej ustawy, nie jest możliwa cesja roszczenia o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w inny sposób niż przez spadkobranie lub nabycie udziału spadku. Przeniesienie prawa własności w drodze umowy nie dochodzi w drodze sukcesji uniwersalnej tylko singularnej. Wojewoda wyjaśnił, iż jedyną osobą mogącą wystąpić z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest G. J. M., który takiego wniosku nie złożył. Nieskorzystanie z tej możliwości pozbawia osoby uprawnione do ubiegania się o odszkodowanie w późniejszym terminie i na innej podstawie prawnej. Organ wskazał, iż powyższy przepis jest zgodny z Konstytucją RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66). Na powyższą decyzję B. i A. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia oraz decyzji jej poprzedzającej. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) w zakresie błędnego przyjęcia, że jedyną osobą, która mogła wystąpić z wnioskiem o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania na podstawie tego przepisu jest osoba będąca właścicielem przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto zarzucili naruszenie art. 50 w zw. z art. 47 § 1 k.c. w zakresie błędnego przyjęcia, iż uprawnienie do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 i 4 omawianej ustawy nie stanowi części składowej nieruchomości i co za tym idzie nie dzieli losu prawnego rzeczy głównej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga B. i A. K. nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż celem normatywnym zawartego w art. 73 ust. 4 wymienionej wyżej ustawy było uregulowanie stosunków własnościowych dróg mających charakter dróg publicznych, a będących własnością podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taki charakter miała działka nr [...] będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością G. M. Przejście prawa własności gruntu na rzecz Powiatu K. nastąpiło z mocy prawa, a dotychczasowy właściciel zachował wyłącznie roszczenie o odszkodowanie. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania było złożenie, w zakreślonym w ustawie terminie (do 31 grudnia 2005 r.) stosownego wniosku w w/w przedmiocie. Przenosząc własność umową o dożywocie, G. M. z oczywistych względów nie mógł przenieść własności drogi (nie był już jej właścicielem). Mógł natomiast w wyżej wskazanym terminie wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie i to uczynić wyłącznie we własnym imieniu, gdyż to jego ustawa pozbawiła własności (co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 8 września 2006 r.). Na rzecz G. M. w w/w decyzji ustanowiono prawo do ewentualnego domagania się odszkodowania. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy ustalenie i wypłata odszkodowania miało charakter wnioskowy, a podmiotem uprawnionym był ówczesny właściciel, którego na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu pozbawiono prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę. Przyznając to prawo, ustawodawca jednocześnie ograniczył możliwość jego realizacji przedziałem czasowym (od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.) w którym istniała możliwość złożenia wniosku. Nie zgłoszenie takiego wniosku powodowało, że roszczenie wygasło. Chybiony w ocenie Sądu jest podnoszony w skardze zarzut, iż uprawnienie do żądania odszkodowania stanowi część składową nieruchomości i jako takie dzieli los prawny rzeczy głównej. Odszkodowanie wiąże się z własnością drogi w chwili przejścia tego właśnie prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego nie zaś pozostałych składników gospodarstwa rolnego (innych gruntów, zabudowań itp.), które stały się własnością skarżących na podstawie umowy o dożywocie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.