II SA/Lu 364/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]grudnia 2006 r., działając w oparciu o treść art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał W.D. w związku z wykonaniem budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S. wykonać i przedłożyć w terminie do dnia 28 lutego 2007 r. określone w tym postanowieniu dokumenty. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych dokonanych w dniu 13 września 2006 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się parterowy, murowany budynek gospodarczy o wymiarach 8,40x3,50 m, na wykonanie którego inwestor W.D. nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi. W związku z powyższym organ zamierzając doprowadzić do zalegalizowania budynku zobowiązał go do złożenia wymaganych prawem i wymienionych w postanowieniu dokumentów. Ponadto postanowienie zawierało zastrzeżenie, iż w wypadku nie wykonania nałożonych obowiązków właściwy organ wyda nakaz rozbiórki budynku. Na powyższe rozstrzygnięcie zgodnie z zawartym w nim pouczeniem W.D. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, podnosząc przede wszystkim, iż został wykonany plan zagospodarowania i opis techniczny budynku gospodarczego. Ponadto Wójt Gminy zaopiniował pozytywnie w 1991 r. budowę budynku gospodarczego. W związku z tym wzywanie go do wykonania określonych w postanowieniu czynności i przedłożenia dokumentacji, którą już raz składał jest dla niego krzywdzące. W następstwie rozpatrzenia powyższego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że skarżący został błędnie pouczony przez organ I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. A zatem uznając, iż niedopuszczalne jest wniesienie zażalenie, organ nie miał podstaw do rozpatrzenia zażalenia i skontrolowania zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł W.D. zarzucając organom nieodpowiednie traktowanie, poprzez to, że jeden organ daje prawo do złożenia zażalenia, a drugi pozbawia go tej możliwości. W związku z powyższym wnosi o dopuszczenie zażalenia i rozpatrzenie zawartych w nim wniosków i próśb. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie prawa nie narusza. Podniesione przez skarżącego zarzuty są niezasadne, gdyż nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na wstępie należy wskazać, że działania Sądu w niniejszej sprawie koncentrują się wyłącznie na kontroli legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia (art. 134 kpa) w związku z czym Sąd nie bada zasadności wydanego przez organ I instancji postanowienia. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, bo stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd podnoszone w skardze kwestie dotyczące rozpatrzenia zawartych w zażaleniu wniosków na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pierwszą ze wskazanych sytuacji tj. wyłączeniem możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował normę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "kpa", uznając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia określonych dokumentów, gdyż takie rozstrzygnięcie organu I instancji nie podlega kontroli instancyjnej, ponieważ zażalenie na postanowienia wydawane w toku postępowania przysługuje jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie. Należy wskazać, że art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego zawiera zespół przepisów, które określają prawne podstawy odstąpienia przez organ nadzoru inwestorskiego od obowiązku orzeczenia bezwarunkowej decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Wskazany przepis obejmuje swoją regulacją roboty budowlane, które wymagają zgłoszenia lub są prowadzone pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez organ. Omawiany art. 49b jako zasadę przyjmuje, że właściwy organ powinien nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W przepisie tym jednak przewidziano możliwość odstępstwa od tej zasady, ustalając, że stosuje się ją "z zastrzeżeniem ust. 2". Ust. 2 przewiduje, że stwierdzona samowola budowlana może być zalegalizowana, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W razie stwierdzenia takiej możliwości, właściwy organ, gdy budowa została zakończona jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie wstrzymuje prowadzenia robót budowlanych, które faktycznie zostały zakończone, lecz jedynie nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy legalizacji. A zatem należy uznać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 49b ust. 2 jest ze swej istoty postępowaniem dowodowym mającym na celu zgromadzenie określonych dokumentów i pism, dających podstawę do podjęcia dalszych kroków przez organ. Stosownie do przepisów Prawa budowlanego, zażalenie przysługuje jedynie od postanowień wymienionych w tej ustawie. Natomiast na postanowienia, co do których w ustawie brak jest wyraźnego przepisu o możliwości ich zaskarżenia zażaleniem, odrębne zażalenie nie przysługuje, a według art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może takie postanowienie zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Bezspornym jest, iż z treści całego przepisu art. 49b Prawa budowlanego nie wynika, iż na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Nie można również możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie doszukać się stosując odesłanie do innych przepisów ustawy, które taką możliwość przewidują. Podkreślić należy, że samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Zatem, skoro brak jest normy prawa materialnego (Prawa budowlanego), która dopuszczałaby możliwość zaskarżenia takiego postanowienia, to stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego jest prawidłowe. W związku z powyższym bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, że organ raz przyznaje mu uprawnienia, a raz ich pozbawia. Organ I instancji błędnie pouczył skarżącego, (na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy), jednak z błędnego pouczenia nie można wywodzić prawa, które określone jest wyłącznie w obowiązujących normach prawnych (ustawach). W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Z tego powodu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.