II OSK 1534/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 345/07 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie VII SA/Lu 345/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007r. Decyzją tą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] listopada 2006r., nakazującą D. M. dokonanie rozbiórki drogi wewnętrznej dojazdowej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości O. gmina K. D. i "odmówił nakazania D. M. rozbiórki samowolnie wykonanej drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] w m. O. gm. K. D.". W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że D. M. wykonał w kwietniu 2006r. na działce nr [...] okrawężnikowany odcinek drogi o szerokości 3,43 m i długości 37,25 m, z bloczków betonowych o wymiarach 24x38 cm i grubości 12 cm, na podsypce z piasku i stabilizacji z chudego betonu. Mając na uwadze brak pozwolenia na budowę organ I instancji postanowieniem z dnia 29 czerwca 2006r. wstrzymał prowadzenie robót przy przedmiotowej drodze i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2006r. zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ obowiązek ten nie został wykonany przez inwestora organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006r., na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego orzekł nakaz rozbiórki. Na skutej odwołania inwestora organ II instancji przeprowadził w dniu 9 lutego 2007r. oględziny posesji, której ustalenia pokryły się z ustaleniami oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji i decyzją z dnia [...] lutego 2007r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił nakazania D. M. rozbiórki samowolnie wykonanej drogi wewnętrznej dojazdowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, iż nie wymagają pozwolenia na budowę obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, położone na terenie budowy. Poczynione w sprawie ustalenia, w ocenie organu odwoławczego świadczą o wykonywaniu robót budowlanych przy budynku mieszkalnym. Ponadto organ ten zaznaczył, że w momencie, gdy roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego zostaną ukończone, to przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie będzie uzasadniał dalszego istnienia drogi dojazdowej, która podlegać będzie obowiązkowi rozbiórki. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy i uchylił ją podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wskazał, że przepis art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określa, że "tymczasowym obiekt budowlanym" jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnica, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Definicja ta ma charakter opisowy, wymienia cechy charakterystyczne takiego obiektu, ale ich nie wyczerpuje. Dopełnienie ustawowego określenia "tymczasowego obiektu" zawiera przepis art. 29 Prawa budowlanego, w szczególności ust. 1 pkt 24 tego przepisu, zgodnie z którym od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robot budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z przepisu tego wynika, że nie wszystkie tymczasowe obiekty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organy prowadzące postępowanie powinny oceniać materiał dowody ze szczególną ostrożnością i wnikliwością. Zdaniem Sądu bezpodstawne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż podstawową przesłanką rozstrzygnięcia sprawy było wyłącznie ustalenie stanu budowy budynku mieszkalnego. Istotną cechą przy kwalifikacji prawnej określonej działalności, w wyniku której powstanie lub powstał obiekt tymczasowy lub urządzenie budowlane jest bowiem respektowanie przez inwestora celu (przeznaczenia), dla którego został on zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 jednoznacznie wskazuje, iż budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu jest "obsługa" zamierzonej inwestycji. Jedynym celem tego wyłączenia jest bowiem umożliwienie wykonywania określonych robót budowlanych. Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera rozważań w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił, czy przedmiotowa droga z uwagi na stan zaawansowania jej budowy (wybudowany odcinek o długości ok. 37m) umożliwiała po niej transport materiałów budowlanych ciężkim sprzętem, czy też budowa ta była nie zakończona i w związku z tym droga nie była używana, czy faktycznie odbywał się po nie transport materiałów budowlanych na plac budowy oraz w jakim czasie powstała, tj. czy przed rozpoczęciem robót (wykonanie fundamentów, ścian), czy też po ich wykonaniu. Ponadto wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowa działka posiada inny bezpośredni dostęp do drogi publicznej, z której inwestor korzystał w dostarczaniu materiałów budowlanych, na co wskazują zarzuty skargi. Technologia budowy drogi i rodzaj użytych materiałów nie wskazują na jej tymczasowy charakter. Sąd podniósł, że celowe jest ustalenie, czy decyzja o warunkach zabudowy działki nr [...] przewidywała rozwiązanie w zakresie dojazdu do działki. W ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania nie można podzielić wywodów organu odwoławczego, iż sporny obiekt zalicza się do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ jest wykorzystywany przy budowie domu. Wyjaśnienia wymaga również kwestia, czy dojazd do budynków miał się odbywać od strony drogi biegnącej w Wąwozie, czy też inną drogą. Uchylając decyzję organu odwoławczego Sąd wskazał, że orzekając ponownie organ ten winien podjąć działania i czynności procesowe zmierzające do realizacji nakazu podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Czyniąc mu zadość organ podejmie starania zmierzające do zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), wykorzystując wiedzę o istniejących źródłach dowodowych przekazywaną przez inwestorów i pozostałe strony postępowania (osobowe źródła dowodowe), jak również podejmując z urzędu stosowne czynności procesowe. Zebrany materiał dowodowy podda ocenie, czyniąc zadość zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł D. M., zarzucając obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w/g norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sporną drogę należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Droga jest funkcjonalnie związana z prowadzoną na nieruchomości budową budynku mieszkalnego i nie może być wykorzystywana w innym celu, chociażby z tego powodu, że została wybudowana tylko na krótkim odcinku w celu utwardzenia gruntu. Z takim rozwiązaniem koresponduje treść art. 29 ust. 2 pkt 5, który to zwalnia inwestora z obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę w celu przeprowadzenia takich prac. Skarżący podniósł, że do realizacji celu, jakiemu ma służyć droga, tj. dostarczania materiałów na budowę, niezbędne jest wykonanie jej z wykorzystaniem zastosowanej technologii. Ponadto specyficzne ukształtowanie terenu (duży kąt nachylenia terenu) dodatkowo determinuje użycie takich materiałów i technologii. Bez znaczenia jest stopień zaawansowania budowy, której zaopatrzeniu droga ma służyć. Istotny jest, zdaniem skarżącego sam fakt prowadzenia budowy. Wzniesiona droga jest drogą wewnętrzną i fakt ten nie ma żadnego związku z lokalizacją, czy też nawet istnieniem drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną chyba, że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, sprowadzający się do niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą. Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy, czego konsekwencją jest brak obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy. Należy wskazać, że przepis art. 3 pkt 5 definiuje pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", którym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Natomiast przepis art. 29, wskazujący przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, w ust. 1 pkt 24 wskazuje na budowę "obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położnych na terenie budowy". Zwolnienie przewidziane w art. 29 ustawy, będące wyjątkiem od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 – nie może być interpretowane rozszerzająco. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro realizacja zamierzeń wymienionych w przepisie art. 29 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to nie można stąd wyprowadzić wniosku, że tym samym wyłączone są kompetencje właściwych organów w zakresie sprawowania nadzoru budowlanego. Istotną determinantą przy kwalifikacji prawnej określonego działania, w wyniku którego powstanie obiekt lub urządzenie budowlane jest respektowanie celu, dla którego został on zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jedynym przeznaczeniem obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24, czyli obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy ma być "obsługa" zamierzonej budowy. Celem tego wyłączenia jest umożliwienie wykonywania określonych robót budowlanych. Budowa tymczasowych obiektów stanowi część prac przygotowywawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego), zaś podjęcie tych prac, oznaczające rozpoczęcie budowy może być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę (art. 41 ust. 3). Obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych mają taki charakter najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wcześniej wybudowane obiekty o tymczasowym charakterze zaliczają się do wyszczególnionych w art. 3 pkt 5 ustawy tymczasowych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uwzględniając te przesłanki zasadnie uznał, że organ odwoławczy bez dokonania niezbędnych ustaleń, z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy przyjął, że przedmiotowa droga stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 i jej budowa jest zwolniona od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nie zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenia tego przepisu postępowania. Tymczasem braki w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu dowodowym powodują, że nie można na obecnym etapie postępowania zastosować do przedmiotowej budowy obiektu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie tego przepisu uznać należy za nieusprawiedliwiony. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.