VII SA/Wa 235/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu sprawy budowy garażu zrealizowanej przez R. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w G., ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał iż wcześniej wstrzymane zostało prowadzenie robót budowlanych, a na inwestora nałożone obowiązki, które wykonał on w terminie i wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego. Po wykonaniu czynności wymaganych art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), ustalono opłatę legalizacyjną, która w niniejszym przypadku wynosi 15.000 zł. Powyższe postanowienie, po rozpatrzeniu zażalenia zainteresowanego, utrzymane zostało w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem powiatowym zostało przeprowadzone prawidłowo, a wydane rozstrzygnięcie jest słuszne. Jak wskazał organ przedmiotowy obiekt garażowy, wybudowany samowolnie nie należy do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym należało do niego zastosować procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Korzystając z możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego organ, po zbadaniu kwestii określonych art. 49 ustawy, ustalił opłatę legalizacyjną w oparciu o sposób naliczenia wskazany w art. 59f ustawy. Skargę sądową na powyższe postanowienie wniósł zainteresowany domagając się odejścia od opłaty legalizacyjnej, gdyż wynikła ona nie tylko z niewiedzy strony ale również z opieszałości i bezczynności organów. Wskazując na długotrwałe postępowanie a wręcz bezczynność organów, skarżący podniósł, że jego sprawa dawno byłaby zakończona pozwoleniem na użytkowanie na podstawie starych przepisów, a nie znowelizowanego prawa budowlanego, nakazującego stosowanie opłaty legalizacyjnej. Skarżący podkreślił też, że zaskarżone postanowienie zawiera błędy formalne (pomylenie nazwiska) a organ wojewódzki nie zachował terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego jest to brak praworządności i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa. Bezspornym jest w sprawie, iż przedmiotowy garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, co zgodnie z art. 48 Praw budowlanego z 1994 r. skutkowało nakazanie rozbiórki. Była to zasada od której wyjątek wprowadzał art. 49, w myśl którego nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu lub jego części, a na właścicielu spoczywał wtedy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (nie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie skutkowało nakaz rozbiórki). Zmianę przepisów wprowadziła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w której ustawodawca przewidział szerszy zakres wyjątków od zasady rozbiórki, umożliwiając legalizację budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa ta była zgodna z przepisami o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszała przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wystąpienie obu tych przesłanek oraz wykonanie nałożonego przez organ obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych art. 33 ust. 2 i 3 dokumentów, dawało podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej, obliczonej zgodnie z przepisem art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlegała 50-krotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Oczywiście nieuiszczenie opłaty w terminie powodowało wydanie decyzji rozbiórkowej. Powyższe znowelizowane brzmienie przepisów art. 48 i 49 zastosował organ administracji w przedmiotowej sprawie w myśl treści art. 7 ustawy nowelizującej, jednakże wbrew obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ administracji nie ustalił dokładnej daty samowoli "przyjmując" datę 1998 r. dla całości obiektu. Podkreślić należy, że czynności podjęte przy budowie garażu (zestawienie elementów blaszanych a dopiero potem wybetonowanie) mają istotne znaczenie dla oceny, kiedy budowa została zakończona. W toku postępowania organ nie wyjaśnił dokładnie kiedy akt samowoli miał miejsce i połączył działania inwestora z roku 1996 r. i 1998 r. (wybetonowanie), nie bacząc na to, iż samowolę należy oceniać wg brzmienia przepisu z daty jej dokonania, czym naruszył art. 7 i 77 kpa oraz art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Art. 49 Prawa budowlanego z okresu tej samowoli dopuszczał legalizację samowoli budowlanej bez obowiązku uiszczania opłaty, o ile od zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się długo, bo od 2002 r., a w roku 2003 weszły w życie znowelizowane przepisy dopuszczające legalizacje samowoli z innych przyczyn i ustalające opłatę legalizacyjną. Brak ustalenia przez organ dokładnej daty samowoli uniemożliwił więc ustalenie, czy upłynął wspomniany wyżej okres 5-letni, po którym nie można nakazać rozbiórki i który to termin jest terminem prawa materialnego. Za datę zakończenia budowy obiektu z art. 49 Prawa budowlanego przyjmuje się datę, kiedy obiekt stał się zdatny do użytkowania. W konkretnym przypadku rzeczą organu była ocena, czy zakończeniem budowy było zestawienie elementów metalowych w 1996 r. (bo garaż w tym momencie nadawał się już do użytku), zaś wybetonowanie było samowolą (ale nie mającą znaczenia dla takiej oceny), czy też nie. Jak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 upływ terminu 5-letniego od zakończenia budowy jest prawem nabytym i jeżeli okres ten upłynął do 10 lipca 2003 r. w przypadku skarżącego, to organ nie miałby podstaw do nałożenia opłaty legalizacyjnej. Obecnie organy będą musiały dokonać oceny w tym kontekście i stosownie do jej wyniku wydać rozstrzygnięcie. Ze wskazanych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem poprzedzającym I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem naruszenie przepisów przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ww. ustawy.