I OSK 1471/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 632/07 w sprawie ze skargi Gminy Legionowo na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 632/07 oddalił skargę Gminy Legionowo na decyzję Ministra Budownictwa w przedmiocie odmowy nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny sprawy: Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Legionowo własności działek nr [...] i nr [...] położonych w Legionowie przy ulicy [...]. Z ustaleń organu wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Legionowo, własności działek nr [...] o pow. [...] m- i nr [...] o pow. [...] m- położonych w Legionowie przy ul. [...], wobec niespełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Minister Budownictwa rozpoznając odwołanie Gminy Legionowo wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. winny być spełnione łącznie trzy przesłanki, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, brak własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż ulica [...] była drogą publiczną - lokalną miejską, przebiegającą przez całą działkę nr [...] i co najmniej przez część działki nr [...], które to działki stanowią własność osoby fizycznej. Z akt nie wynika jednakże, aby nieruchomość pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister Budownictwa podkreślił, że na odcinku przedmiotowych działek ulica posiadała nawierzchnię gruntową i oświetlenie uliczne. Sam fakt istnienia oświetlenia nie jest przy tym równoznaczny z wykonywaniem faktycznego władztwa przez gminę w odniesieniu do gruntu. Organ drugiej instancji wskazał, że nadesłana przy piśmie z dnia [...] maja 2006 r. wewnętrzna korespondencja pomiędzy wydziałami Urzędu Miasta, pomijając już sprawy oświetlenia, wskazuje na profilowanie i doziarnianie nawierzchni i prowadzenie utrzymania zimowego, lecz jednocześnie wskazuje o braku możliwości udzielenia informacji, czy profilowanie i doziarnianie dotyczyło konkretnych działek. Zdaniem Ministra Budownictwa nie jest to więc dokument przesądzający sprawę władztwa w odniesieniu do przedmiotowych działek, zwłaszcza w kontekście stanowiska uczestnika postępowania - E. P., że na tych działkach nie profilowano ulicy, ani jej nie modernizowano i nie płożono. Organ zaznaczył ponadto, że dołączone do odwołania dokumenty - umowy o wykonywanie określonych prac z 2006 r. dotyczą wykonywania prac po dniu 31 grudnia 1998 r. W sprawie nie zostało udowodnione sprawowanie przez gminę w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznego władztwa nad gruntem, a zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Legionowo. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez uznanie, że Gmina Legionowo nie wykazała w toku postępowania przed Wojewodą Mazowieckim swego władania nad działkami nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewid. [...] zajętym pod drogę publiczną - ulicę [...] w Legionowie, na dzień 31 grudnia 1998 r.; art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z rażącą obrazą zasad praworządności, bezstronności i obiektywizmu oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w całości; art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób obniżający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego były i są wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej, iż Gmina Legionowo nabyła własność działek nr [...] i [...] pod ulicą [...] w Legionowie z dniem 1 stycznia 1999 r. Zaznaczono, że Gmina Legionowo władała w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowymi działkami. Załączone do wniosku dokumenty m.in. wypis i wyrys z ewidencji gruntów miasta Legionowa, informacja o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowa, a także uchwała nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. potwierdzają, iż ulica [...] ma charakter drogi publicznej, zaś sporna działka stanowi jej fragment. Strona skarżąca podniosła, że w ul. [...] na działkach nr [...] i [...] położone są obiekty inżynierskie w postaci gazociągu, który został zainstalowany w 1989 r., jak wynika z dołączonej do akt odbitki z mapy zasadniczej obejmującej również istniejącą infrastrukturę podziemną, a także z notatki służbowej załączonej do skargi. Ponadto w akcie notarialnym Rep. A nr [...] widnieje zapis, że część nieruchomości znajduje się pod ulicą. Również w dziale I księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Legionowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych założonej [...] kwietnia 1996 r. znajduje się wpis z tego dnia, że działka nr ew. [...] w obrębie [...] położona jest częściowo pod ulicą [...] w Legionowie. Status przedmiotowych działek nie zmienił się więc od 1988 r. i jak wynika z aktualnego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2007 r. działki nr [...] i [...] pod ulicą [...] w Legionowie stanowią nadal drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. , sygn. akt I SA/Wa 632/07 oddalając skargę Gminy Legionowo wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłankami są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Sąd podkreślił, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Słuszne jest stanowisko Ministra Budownictwa, że Gmina Legionowo nie wykazała, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. władała działkami gruntu nr [...] i nr [...] położonymi w Legionowie przy ul. [...]. Sąd podzielił stanowisko Ministra Budownictwa zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nie potwierdzają faktu sprawowania przez Gminę Legionowo władztwa na przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Dołączone do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji umowy wskazujące na wykonywanie określonych prac obejmujących m.in. ulicę [...], takich jak: konserwacja dróg (umowa nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.), doziarnianie (umowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.), czy płużenie (umowa nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r.) dotyczą okresu po dniu 31 grudnia 1998 r., a tym samym nie mogą świadczyć o władaniu przez Gminę Legionowo działkami gruntu nr [...] i nr [...], przed dniem 1 stycznia 1999 r. Faktu powyższego nie potwierdzają również dołączone do wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości z dnia [...] lutego 2005 r. umowy na wykonanie konserwacji i modernizacji oświetlenia ulicznego na terenie Legionowa, a także umowa o dzieło nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. dotycząca profilowania i wałowania m.in. ulicy [...] na odcinku [...] m. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Legionowa z dnia [...] maja 2006 r. powołana umowa nie wskazywała konkretnych działek, a określała jedynie powierzchnię prowadzonych prac. Ponadto według wykazu dróg lokalnych miejskich, będącego załącznikiem do uchwały nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. " w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych" ulica [...] ma długość 610 m., a umowa z dnia [...] kwietnia 1997 r. dotyczyła tej drogi na odcinku 310 m. Odnosząc się do podniesionej w skardze okoliczności, potwierdzonej notatką służbową z dnia [...] marca 2007 r., że w ulicy [...] na działkach nr [...] i [...] w 1989 r. poprowadzony został obiekt inżynierski w postaci gazociągu Sąd wskazał, iż kwestia ta nie była znana Ministrowi Budownictwa w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Notatka służbowa z dnia [...] marca 2007 r. przedstawiona została dopiero wraz ze skargą, wobec czego organ nie miał możliwości ustosunkowania się do powyższego faktu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zdaniem Sądu podniesiona przez stronę skarżącą okoliczność przeprowadzenia gazociągu nie ma znaczenia przy ocenie, czy Gmina Legionowo faktycznie władała przedmiotowymi działkami w dniu 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy administracji wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się ich naruszenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. skargę kasacyjną złożyła Gmina Legionowo i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) polegające na przyjęciu, że Gmina Legionowo w dniu 31 grudnia 1998 r. nie władała nieruchomościami położonymi w Legionowie przy ul. [...] oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...] i [...] zajętymi pod drogę publiczną, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wynika władztwo Gminy Legionowo nad przedmiotowymi działkami; 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) polegające na niezebraniu, a tym samym nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie odnośnie przeprowadzenia w ulicy [...] w Legionowie obiektu inżynierskiego - gazociągu, co spowodowało, że stan faktyczny, w oparciu o który nastąpiło rozstrzygnięcie został przez Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalony; art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy polegające na braku zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej i odniesienia Sądu do zarzutów skargi odnośnie prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organy administracji orzekające w sprawie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, niesłusznie uznał, że Gmina Legionowo nie władała spornymi działkami w dniu 31 grudnia 1988 r. Ulica [...] na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. zaliczona została do dróg publicznych miejskich, co potwierdzają wypis i wyrys z ewidencji gruntów miasta Legionowa, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr L/29/94 Rady Miejskiej w Legionowie z dnia 25 maja 1994 r. ( Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 21, poz. 188). W dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności do spornych nieruchomości przysługiwało osobie fizycznej, lecz władanie nimi w myśl art.23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych sprawowała Gmina Legionowo. W skardze powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00, w którym Sąd stwierdził, iż władanie nieruchomością oznacza faktyczne władztwo Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym określenie to należy rozumieć nie tylko jako zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne). Według skarżącej Gmina Legionowo wykazała w toku postępowania, że dokonywała konserwacji, modernizacji i opłat za oświetlenie całej ulicy [...] w latach 1993-1998 oraz następnych. Ponadto zlecała prace porządkowe, konserwacyjne, profilowanie i doziarnianie nawierzchni gruntowych, które obejmowały również działki będące przedmiotem postępowania. Skarżąca podkreśliła, że twierdzenie uczestniczki postępowania E. P., iż władanie Gminy nad ulicą [...] nie obejmowało działek nr [...] i [...] jest gołosłowne z tego powodu, że na gruncie tym usytuowana była w dniu 31 grudnia 1988 r. i jest do dnia dzisiejszego latarnia, jak również słupy energetyczne. Ponadto to Gmina Legionowo jako władający gruntem zlecała oświetlenie tej ulicy i dokonywała opłat za nie na podstawie przedstawionych umów. Według skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż okoliczność wybudowania w ulicy [...] w Legionowie w 1989 r. gazociągu nie ma znaczenia przy ocenie, czy Gmina Legionowo faktycznie władała przedmiotowymi działkami w dniu 31 grudnia 1998 r. Przeprowadzenie obiektu inżynierskiego musiało zostać poprzedzone pomiarami nieruchomości, uzyskaniem właściwych pozwoleń i decyzji. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny przed wydaniem orzeczenia powinien uzupełnić, w trybie art.106 § 3 P.p.s.a., akta sprawy o dokumenty związane z wybudowaniem w ulicy obiektów inżynierskich w postaci gazociągu i dopuścić dowód z tych dokumentów, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny wobec czego nie zastosował art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polega, według wnoszącej kasację, na nie zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej i stanowiska Sądu co do zarzutów zawartych w skardze a dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a i 8 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji wskazanych w skardze przepisów k.p.a. jest niewystarczające i dlatego uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to, w ocenie skarżącej, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania E. P. wnosiła o jej oddalenie, wskazując że sporne działki są w jej władaniu od daty ich nabycia do chwili obecnej, zaprzeczyła aby Gmina Legionowa wykonywała jakiekolwiek akty władztwa w stosunku do spornych działek, podkreśliła że Gmina nigdy nie wykonywała takich prac jak odśnieżanie, żwirowanie, wałowanie lub innych. Uczestniczka przyznała, że gazociąg został przeprowadzony, lecz było to wynikiem starań komitetu sąsiedzkiego i za pieniądze mieszkańców. Gazociąg położony jest na działce przyległej do spornych nieruchomości. Uczestniczka wskazała też, że w ewidencji gruntów jest wpisana jako właścicielka i władająca spornymi działkami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania; dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. polegać ma, zdaniem jej autora, na niezebraniu a tym samym nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie odnośnie przeprowadzenia w ulicy [...] w Legionowie obiektu inżynierskiego w postaci gazociągu. Tak sformułowany zarzut jest bezzasadny. Na wstępie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie " akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do sądu, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 54 § 2 P.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd wojewódzki jest materiał dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach. W postępowaniu przed sądem wojewódzkim dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym i dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego i ma umożliwić temu sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpatrywanej sprawie do skargi została załączona kilkuzdaniowa notatka urzędowa sporządzona w dniu [...] marca 2007 r. przez pracownika skarżącej, z której wynika, że sporządzająca notatkę powołując się na rozmowę z pracownikiem rozdzielni gazu w Legionowie ustaliła, że gazociąg w ulicy [...] został przeprowadzony w 1989 r. Ta notatka, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, powinna być w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a dopuszczona przez Sąd jako dowód w sprawie, przy czym formalnego wniosku dowodowego skarżąca nie złożyła. Nie może zatem skarżąca skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wniosku takiego nie rozpoznał, skoro wniosek nie został złożony ani w skardze, ani na rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji zajął prawidłowe stanowisko stwierdzając, że orzeka na podstawie zgromadzonego w dacie wydania zaskarżonej decyzji materiału dowodowego a ponadto podnoszona przez skarżącą okoliczność przeprowadzenia gazociągu nie ma znaczenia dla oceny władania spornym gruntem. Trzeba bowiem podkreślić, że przeprowadzenie gazociągu nie należy do utrzymania drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r., Nr 14, poz. 60). W tym stanie rzeczy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza art. 106 § 3 P.p.s.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, w tym do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Niezrozumiały jest zarzut nie wskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej skoro Sąd ten przeprowadził w uzasadnieniu wyroku analizę art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi wskazał, że skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego, według skarżącej, na niewłaściwym zastosowaniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, został on nieprawidłowo sformułowany. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego polega na dokonaniu wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji po dokonaniu oceny stanu faktycznego uznał, że przepis art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie ma w sprawie zastosowania. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii dotyczącej niespełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek wymienionych w art.73 ust.1 jest słuszne. Jeśli bowiem zważy się, że pojęcie władania rozumiane jest jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), to oznacza, że jednostka zarządzająca drogą publiczną utrzymuje ją - przykładowo: odśnieża, remontuje, modernizuje, umieszcza znaki drogowe. Stosownie bowiem do art. 4 ust.1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych utrzymanie drogi oznacza - " wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej". Za takim administracyjnym charakterem władztwa przemawia samo umiejscowienie tej regulacji w ustawie - Przepisy reformujące administrację publiczną. Wypada też przypomnieć, że z dniem 27 maja 1990 r. zarządzanie siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich przeszło do kompetencji organów gminy zgodnie z art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r., Nr 34, poz.198). Tak więc gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a więc wykazać, że wykonywała prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Skoro Sąd pierwszej instancji ocenił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, w szczególności dokumenty przedstawione przez Gminę Legionowo, nie potwierdzają władania spornymi działkami, to tym samym prawidłowo uznał, że przepis art.73 ust.1 nie ma w sprawie zastosowania. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.