II SA/Bk 232/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].12.2006r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. przyznaje adwokatowi S.S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. ) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- II SA/Bk 232/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał J.P. wykonanie w nieużytkowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej przy ul. T. [...] w G. robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie budynku i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] listopada 2006 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili kontrolę stanu technicznego budynku opisanego w sentencji decyzji. Wykazała ona, iż prawa strona tego budynku, połączona z lewą stroną wspólną klatką schodową, stanowi niezamieszkały piętrowy murowany budynek mieszkalny z jednospadowym dachem pokrytym dachówką ceramiczną. Elewacja budynku zawiera powierzchniowe ubytki spowodowane najprawdopodobniej zawilgoceniem i zagrzybieniem ścian budynku oraz uległa częściowemu zwietrzeniu. W części parterowej budynku brak jest stolarki okiennej, a na piętrze występują braki w jej oszkleniu. Również pokrycie dachu jest nieszczelne, co spowodowało przegnicie belek stropowych stropu nad pierwszym piętrem i w efekcie jego częściowe zerwanie. Ustalono, iż kilkunastoletnie nieużytkowanie budynku, brak bieżących remontów oraz destrukcyjna działalność sił przyrody powoduje, że obecny stan techniczny będzie ulegał dalszemu pogorszeniu stanowiąc bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.P. wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 127 Kpa jako skierowanej do osoby nie będącej właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek wskazany w decyzji. Podniósł, iż w dniu [...] grudnia 2006 r. sprzedał notarialnie nieruchomość z budynkiem A. i S. P. zam. w G. przy ul. P. [...]. Dowodem zbycia jest akt notarialny zapisany w repertorium "A" nr [...] kol. [...], sporządzony w Kancelarii Notarialnej J.K. przy ul. P. [...] w G. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, iż z uwagi na objęcie obowiązku wykonania nakazanych robót budowlanych rygorem natychmiastowej wykonalności nie ma podstaw do uwzględnienia argumentów podanych w odwołaniu. Organ podniósł, iż J.P. w dacie sprzedaży był jeszcze właścicielem budynku położonego przy ul. T. [...] w G., a w trakcie postępowania przed organem I instancji każdorazowo zawiadamiano go o podejmowanych czynnościach w tym postępowaniu (np. pismem z dnia [...] października 2006 r. o jego wszczęciu, pismem z dnia [...] listopada 2006 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy). Mógł zatem zgłosić organom zamiar sprzedaży. Natomiast zaistniałe po dacie wydania zakwestionowanej decyzji fakty mogą zostać skorygowane na etapie egzekucji. W ocenie organu następca prawny poprzedniego właściciela obowiązany jest prowadzić roboty budowlane zabezpieczające, tym bardziej, że decyzja nakazująca te roboty ma rygor natychmiastowej wykonalności. Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. złożył do sądu administracyjnego J.P. wnosząc o jej uchylenie w całości jako skierowanej do niewłaściwego podmiotu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację podaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej powołując się po raz kolejny na okoliczności faktyczne związane ze sprzedażą własnego udziału w nieruchomości położonej w G. przy ul. T. [...]. Wskazał, iż w przypadku niewykonania decyzji Inspektoratu grożą mu kary administracyjne. Podniósł, iż nie jest w stanie wykonać tej decyzji jako podmiot nie będący współwłaścicielem nieruchomości i nie mogący obecnie podejmować w stosunku do niej jakichkolwiek czynności. Podał, iż nabywca udziału w przedmiotowej nieruchomości powiadomiony został o wydanych decyzjach i znany był mu stan techniczny posadowionego na działce budynku. Z tego właśnie powodu cena udziału została znacznie obniżona. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu nie tylko z przyczyn w niej wskazanych, ale również innych, które sąd wziął pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu I instancji. Oznacza to, iż jego działanie nie może ograniczyć się tylko do kontroli argumentów podniesionych w stosunku do zakwestionowanego odwołaniem orzeczenia, ale ma obowiązek zająć się ponownie merytorycznie sprawą w jej całokształcie, na nowo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2473/05 Lex nr 196286). Wynikają z tego dwie konsekwencje. Po pierwsze zakresem badania w postępowaniu drugoinstancyjnym są objęte wszystkie elementy kontrolowanego orzeczenia, również te, które mają charakter wpadkowy, "towarzyszący" rozstrzygnięciu głównemu. Organ II instancji wyraźnie uchybił tej zasadzie prezentując stanowisko, iż niemożliwe było uwzględnienie zmian własnościowych zaistniałych w dniu [...] grudnia 2006 r. w stosunku do udziału J.P. , albowiem decyzji pierwszoinstancyjnej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Pogląd ten jest nie do zaakceptowania w świetle art. 135 Kpa umożliwiającego wstrzymanie w postępowaniu odwoławczym, w uzasadnionych przypadkach, natychmiastowego wykonania decyzji. Koncepcja przyjęta przez organ II instancji oznaczałaby konieczność pozostawienia w obiegu prawnym wszystkich rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, nawet nieprawidłowych merytorycznie, o ile posiadają rygor natychmiastowej wykonalności. Mając na uwadze, że wykonanie decyzji może prowadzić często do nieodwracalnych skutków faktycznych i prawnych, odebranie możliwości kontroli w tym zakresie czyniłoby iluzoryczną ochronę interesów prawnych podmiotu wnoszącego odwołanie. Po wtóre, organ odwoławczy nie tylko powinien całościowo skontrolować prawidłowość ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu I instancji i skorygować wykryte nieprawidłowości (uchylić tę decyzję i orzec merytorycznie lub sprawę przekazać do ponownego rozpoznania – art. 138 Kpa), ale również uwzględnić wszystkie zmiany okoliczności sprawy (faktycznych i prawnych), które zaistniały między datą decyzji organu I instancji, a datą decyzji własnej. Również i tym zasadom uchybiono. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Pr.b., obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i przepisami techniczno - budowlanymi ciąży na właścicielu lub zarządcy. Zasada ta ma również zastosowanie w przypadku nakazania wykonania stosownych czynności zabezpieczających w oparciu o przepis art. 66 Pr.b., który był podstawą decyzji obydwu instancji. W przypadku, gdy obiekt jest przedmiotem współwłasności, a współwłaściciele nie dokonali tzw. podziału quod usum (wyodrębnienie samodzielnych części obiektu do użytkowania przez poszczególnych współwłaścicieli) obowiązek nałożony na podstawie przepisu art. 66 Pr.b. ciąży na wszystkich współwłaścicielach. W konsekwencji wszyscy oni powinni brać udział w postępowaniu i zostać wskazani w decyzji jako zobowiązani do wykonania tego obowiązku (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 2096/95, Prok. i Pr. 1997/6/45 oraz wyrok NSA OZ w Warszawie z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 472/00, Wspólnota 2002/8/51). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu uproszczonego z rejestru gruntów (k. 14) wynika, iż już w postępowaniu przed organem I instancji znani byli wszyscy współwłaściciele przedmiotowego budynku tj. C. i A. małżonkowie Ch. – udział 2/3, A.P. – udział 1/6, J.P. – udział 1/6. Wszyscy oni powinni być stronami tego postępowania. Tymczasem brali w nim udział tylko wnioskodawcy (małżonkowie Ch.) i wskazany przez nich jako właściciel J.P. Organ I instancji przeszedł do porządku dziennego nad koniecznością zbadania, jaki jest stan użytkowania obiektu (czy doszło do podziału quod usum), nie umożliwił udziału w postępowaniu wszystkim jego koniecznym uczestnikom, a w konsekwencji wydał decyzję kierując ją błędnie tylko w stosunku do J.P. Opisanych nieprawidłowości organ odwoławczy nie tylko nie skorygował, ale je powtórzył i pogłębił. Nie zauważył, iż w postępowaniu nie bierze udziału A.P. (jako współwłaścicielka spornego obiektu ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa i powinna być stroną), a posiadając informację o przejściu z dniem [...] grudnia 2006 r. prawa własności udziału należącego do J.P. na nowych współwłaścicieli (akt notarialny został dołączony do akt sprawy w postępowaniu międzyinstancyjnym), nie zawiadomił ich o toczącym się w stosunku do zakupionego obiektu postępowaniu (art. 61 § 4 Kpa). Efektem powyższych niedopatrzeń było skierowanie decyzji o nakazaniu wykonania robót budowlanych do osoby, która od dnia [...] grudnia 2006 r. nie powinna być stroną postępowania oraz nieuwzględnienie w decyzji osób, które zgodnie z art. 66 w zw. z art. 61 Pr. b. zobowiązanymi być powinne. W ocenie sądu już te nieprawidłowości były podstawą do zdyskwalifikowania decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Istotne zastrzeżenia budzi również sentencja decyzji. Znalazło się w niej sformułowanie, iż nakaz wykonania określonych robót budowlanych wynika z konieczności "usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia", co wskazuje, iż podstawą wydania decyzji był przepis art. 66 pkt 2 Pr.b. dotyczący przypadków, gdy obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Tymczasem oba organy w sentencji powołały się na przepisy art. 66 pkt 1 i 3 Pr. b., zgodnie z którymi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nakazuje się, gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 1) lub gdy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3). Przedstawiona powyżej sprzeczność pomiędzy podstawą prawną decyzji a jej językowym brzmieniem dyskwalifikuje tę decyzję jako niezrozumiałą co do rzeczywistych przesłanek, którymi kierował się organ przy nakładaniu nakazu i uniemożliwia kontrolę tych przesłanek. Powyższe wątpliwości pogłębiają się po przeczytaniu uzasadnień obydwu rozstrzygnięć, w których mieszają się przesłanki wskazane we wszystkich punktach przepisu art. 66 Pr.b. Są to uchybienia kwalifikujące się jako istotne z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja wydana w oparciu o art. 66 Pr.b. w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowaniu obiektu powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2590/03, Lex nr 175346). Nie można uznać, iż dotrzymaniem opisanego warunku jest ogólne sformułowanie sentencji zaskarżonych decyzji: "nakaz wykonania robót budowlanych (...) mających na celu wykonanie zabezpieczeń (...) i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia". Wobec znacznej ilości stwierdzonych podczas kontroli w dniu [...] listopada 2006 r. ubytków w stanie technicznym budynku trudno nakładać na współwłaścicieli obowiązek zgadywania, które ubytki organy uznały za istotne i konieczne do wyeliminowania z punktu widzenia przepisu art. 66 Pr.b., w szczególności czy wszystkie, czy tylko niektóre. Wątpliwości tych nie rozwiązuje treść uzasadnień decyzji zawierająca powtórzenie ustaleń protokołu kontroli bez konkretyzacji nałożonego obowiązku i jakichkolwiek wskazówek dla zobowiązanych (uchybienie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Nadto wskazać trzeba, iż organ I instancji nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a organ II instancji utrzymując ją w mocy, nie wskazały w uzasadnieniach powodów przemawiających za koniecznością bezzwłocznego wykonania nakazu zabezpieczenia budynku. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 w zw. z § 3 Kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Celem uzasadnienia jest przedstawienie motywów, jakimi organ kierował się przy jej podejmowaniu i umożliwienie kontroli procesu decyzyjnego, tak co do rozstrzygnięcia o głównym przedmiocie sporu, jak i co do jego elementów wpadkowych. W rozpoznawanej sprawie było to istotne nie tylko dlatego, że rygor natychmiastowej wykonalności może powodować nieodwracalne skutki (już ta okoliczność powinna być bezwzględnie wyjaśniona), ale ze względu na opisane powyżej sprzeczności w sentencji decyzji. W zaistniałej sytuacji sąd nie jest w stanie ocenić, z czego wyprowadzono konieczność bezzwłocznego wykonania obowiązku: z konieczności zlikwidowania złego stanu technicznego budynku i szpecącego wyglądu (podana w decyzji podstawa prawna), czy z powodu istniejącego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (treść obowiązku sformułowanego w sentencji). Wszystkie stwierdzone przez sąd nieprawidłowości organy powinny wyeliminować w toku ponownie prowadzonego postępowania. W szczególności dotyczy to zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom posiadającym w myśl przepisu art. 61 Pr.b. i art. 61 § 4 KPA przymiot strony, co wpłynie następnie na prawidłowe wskazanie osób zobowiązanych do wykonania obowiązku. Nadto organy powinny zwrócić szczególną uwagę na konstrukcję decyzji, prawidłowe wskazanie podstawy prawnej, uniknięcie sprzeczności pomiędzy tą podstawą (przepis prawa) a brzmieniem sentencji oraz pomiędzy sentencją a uzasadnieniem. Należy też precyzyjnie określić przedmiot zobowiązania. Sąd przypomina również, iż konieczność orzekania na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji obliguje organ do wzięcia pod uwagę nowego brzmienia przepisu art. 66 Pr.b. wprowadzonego przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) obowiązującej od dnia 20 czerwca 2007 r. Nowelizacja rozszerzyła katalog stanów faktycznych będących podstawą decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4) oraz odmiennie uregulowała określenie terminu wykonania nałożonych obowiązków (w zależności od podstawy faktycznej nałożenia obowiązku może to być określenie terminu jak dotychczas lub w przypadku zakazania użytkowania obiektu – ustawowy rygor natychmiastowego wykonania). Ilość i rodzaj nieprawidłowości, jakie zaistniały w postępowaniach pierwszo i drugoinstancyjnym uzasadniały uchylenie decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 250 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono o kosztach zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy.