II GSK 135/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Anna Robotowska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. i K. "S.-W." Spółki z o.o. w S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 121/07 w sprawie ze skargi P. W. i K. "S.-W." Spółki z o.o. w S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 121/07, oddalił skargę P. W. i K. "S.-W." Sp. z o.o. w S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Powiatowy Zarząd Dróg w S. G. z upoważnienia Zarządu Powiatu S. zezwolił P. W. i K. "S.-W." Sp. z o. o. w S. G. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu umieszczenia sieci wodociągowej w dniach od 28 września do 3 października 2006 r. oraz ustalił opłatę roczną za rok 2006 w kwocie 228,26 zł, opłatę za zajęcie pasa drogowego w okresie wykonywania robót budowlanych w kwocie 3.525,00 zł, a także opłatę coroczną z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami w kwocie 877,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał m. in., że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych wprowadził definicję pasa drogowego i jest ona wykorzystywana na potrzeby postępowań administracyjnych, wynikających z wykonywania wskazanej ustawy, natomiast wskazany w treści odwołań przepis art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: Kodeks cywilny, zawiera definicję własności gruntu określoną na potrzeby prawa cywilnego. Skoro zatem postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem z zakresu prawa administracyjnego, przepisy ustawy o drogach publicznych mają w niniejszej sprawie pierwszeństwo przed przepisami z zakresu prawa cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wskazało ponadto, że zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zarządy dróg, działające w imieniu właściciela drogi – samorządu terytorialnego, wydają zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz pobierają opłaty i kary pieniężne. Obowiązek ponoszenia określonych opłat może natomiast wynikać już z samego faktu dokonania określonych art. 40 ust. 2 wskazanej ustawy czynności i działań. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że sieć wodociągowa jest urządzeniem, które może być zlokalizowane w obrębie pasa drogowego i taka lokalizacja nakłada obowiązek ponoszenia określonych opłat z nią związanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wskazał, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, o czym stanowi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, ale też do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Właściciel nieruchomości wydzielonej pod pas drogowy ma za zadanie prowadzenie, zabezpieczenie i obsługę użytkowników drogi, o czym stanowi art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu w pasie drogowym nie wolno dokonywać czynności, które niszczyłyby drogę i jej urządzenia, albo powodowałyby zmniejszenie jej trwałości, bądź też zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. podkreślił, że wobec powołanych przepisów, pojęcia pasa drogowego nie można ograniczyć do gruntu na głębokość nawierzchni drogi, jak czyni to skarżąca spółka. Sąd uznał, iż skoro skarżąca umieściła sieć wodociągową z przyłączami w pasie drogowym, właściwy organ był uprawniony do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie znalazł też podstaw uzasadniających konieczność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP, gdyż organ odwoławczy nie uznał nieograniczoności prawa własności pasa drogowego, a jedynie orzekł, że sieć wodociągowa została umieszczona w pasie drogowym, co nie jest równoznaczne z uznaniem braku granic prawa własności. Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zaszło jakiekolwiek naruszenie prawa własności przysługującego skarżącej spółce. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w G. z dnia 21 czerwca 2007 r., P. W. i K. "S.-W." Sp. z o.o. w S. G., reprezentowana przez adwokata P. P. J., złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania za obie instancje oraz kwotę 1.050,00 zł, tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto spółka, na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U Nr 200, poz. 1953 ze zm.), rozumianego w ten sposób, że własność rozciąga się pod i nad przestrzenią pasa drogowego w sposób nieograniczony i bez uwzględnienia społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnej wykładni art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, przez przyjęcie, że przepisy ustawy o drogach publicznych poddane są prawu publicznemu, a zatem do pojęcia pasa drogowego nie stosuje się ograniczeń przestrzennych prawa własności do granic wyznaczonych społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu, o jakich mowa w art. 140 w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że za umieszczenie w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nie należących do infrastruktury drogowej, w każdym przypadku pobiera się opłaty, a także przez przyjęcie, że użyty w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo właściciela pasa drogowego, a także naruszenie zasady lex retro non agit polegające na tym, że opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym pod jego powierzchnią zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, która nie zawiera w przepisach przejściowych normy nakazującej jej stosowanie wstecz, a zatem do stanów powstałych przed wejściem ustawy w życie, w następstwie czego w przypadku przełożenia znajdujących się w gruncie urządzeń lub ich wymiany stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że nie pobiera się opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń; Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu skargi, to jest nieuwzględnienia przez organy art. 39 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że ustawodawca wprowadzając trójwymiarowe pojęcie gruntu pasa drogowego kierował się zasadą wynikającą z art. 143 Kodeksu cywilnego, który przyjmuje zasadę odnoszącą się do przestrzennych granic własności. Na zasadzie art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, własność gruntu rozciąga się prostopadle nad i pod powierzchnią gruntu, z ograniczeniami: a) funkcyjnym w granicach wynikających ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, b) formalnym - jeżeli inaczej nie stanowią przepisy ustaw. Skarżąca spółka podkreśliła, że pas drogowy oraz droga nie służą przecież do innych celów i właściciel pasa drogowego nie podejmuje żadnych działań nad i pod powierzchnią gruntu na głębokości kilku metrów, gdzie znajdują się urządzenia infrastruktury. Podniesiono, że skoro podstawową funkcją pasów drogowych i dróg jest to, aby służyły one do poruszania się w celu przemieszczania się, to zarządcy nie mogą korzystać z gruntu pod jego powierzchnią w sposób nieograniczony. Aby zająć pas, inne podmioty muszą uzyskać zgodę na jego zajęcie i wnieść opłatę, którą jednak uiszcza się za zajęcie pasa drogowego na jego powierzchni, a pod powierzchnią tylko tak głęboko, jak zarządca wykonuje swoje prawo, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zdaniem skarżącej spółki, taka interpretacja pojęcia własności odpowiada konstytucyjnemu ujęciu prawa własności, podniesiono także, iż w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że pojęcia pasa drogowego nie można interpretować w oderwaniu od zasad prawa własności określonych w art. 143 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać trzeba, iż sformułowane w niej zarzuty nawiązują do obydwu podstaw przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów proceduralnych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez WSA w G. przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Postawiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut proceduralny, koncentruje się na naruszeniu przez WSA w G. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało polegać na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi, mówiącego o nieuwzględnieniu przez organy art. 39 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie dodaje wprost, iż chodzi mu o takie naruszenie procedury sądowoadministracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.), jednakże z uzasadnienia środka odwoławczego stanowisko takie możliwe jest do zrekonstruowania, a w konsekwencji uczyniony zarzut - pomimo swej lakoniczności - nadaje się do zbadania przez NSA. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w określonych przypadkach wskazania dla organu, co do dalszego postępowania. Wyłącznie literalna wykładnia tego przepisu nie nakazuje zatem wprost odnoszenia się przez sąd do zarzutów skargi. Jednakowoż funkcja uzasadnienia orzeczenia sądowego, a w szczególności jego rola z założenia mająca polegać na przekonywaniu strony skarżącej o prawidłowości wydanego orzeczenia, wskazuje na potrzebę odniesienia się i oceny zarzutów zawartych w skardze. Wyrażenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanowiska w kwestii sformułowanych w skardze zarzutów nie jest jednakże sformalizowane i nie może być utożsamiane z obowiązkiem wyraźnego zasygnalizowania w danym miejscu uzasadnienia i omówienia, niejako "krok po kroku", każdego z zarzutów skargi. Choć takie działanie sądu administracyjnego jest możliwe, to jednak wskazać należy, iż odniesienie się do zarzutów nastąpić może również w inny sposób np. poprzez podanie przez sąd i szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia danej sprawy w jej konkretnym stanie faktycznym, czym zakwestionowane lub zaakceptowane zostanie stanowisko strony wyrażone w skardze. Na tle powyższego stwierdzić należy, iż uczyniony w skardze kasacyjnej pod adresem WSA w G. zarzut proceduralny jest bezzasadny i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. Ocenę wydanego wyroku pod kątem postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy rozpocząć od ustalenia ram pojęcia "pas drogowy". Jak wskazuje historyczna analiza przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pojęcie pasa drogowego na przestrzeni lat ewoluowało. Jego wcześniejsza definicja, zmieniona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.), zwłaszcza z uwagi na połączenie jej z definicją drogi, nawiązywała do jego użytkowego charakteru. Pasem drogowym był bowiem: wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Aktualna treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje natomiast, że pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiej normatywnej definicji pasa drogowego wynika więc, iż jest on obecnie rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzenie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. W kontekście powyższych uwag zasadnie zatem wskazuje tak skarżący jak i Sąd pierwszej instancji, iż pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Błędnie jednak skarżący zarzuca WSA w G. przyjęcie dowolności i nieograniczoności górnej i dolnej granicy pasa drogowego, bowiem stanowisko takie nie zostało wyrażone w uzasadnieniu wydanego wyroku. Co prawda Sąd pierwszej instancji nie do końca precyzyjnie wyjaśnia, dlaczego uznaje, że urządzenia umiejscowione przez skarżącą pod nawierzchnią drogi znajdują się akurat w bryle pasa drogowego, jednakże w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, nie przesądza to o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w związku z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego. Inaczej mówiąc pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowa. Przyjęcie tego rodzaju wykładni prowadziłoby do wniosku, iż wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie sprzeciwia się takiemu rozumieniu omawianego pojęcia. Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. W tym stanie rzeczy nie da się co prawda jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie: na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Inaczej bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak więc to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych (por. mapy stanowiące załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wraz z zaznaczonymi na nich liniami wysokości terenu), sieć wodociągowa znajduje się w pasie drogowym, zatem kwestionowana opłata roczna zasadnie została naliczona. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tej konkretnej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, dlaczego w jego ocenie, sieć wodociągowa jest poza pasem drogowym. Nie spełnia tego zwrócenie uwagi, iż sieć wodociągowa znajduje się pod nawierzchnią drogi i z tej przyczyny nie mieści się w pasie drogowym. Reasumując, z wyżej przedstawionych względów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. Zaznaczyć należy, iż w sprawie nie zachodzi naruszenie zasady lex retro non agit, na co wskazuje skarżąca spółka. Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia tej zasady w fakcie zastosowania przez organy administracyjne (przy aprobacie WSA) przepisów ustawy o drogach publicznych, w zmienionej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) treści, do sytuacji polegającej na "przełożeniu" znajdujących się już w gruncie urządzeń lub ich wymiany. Rozumowanie takie nie jest jednak uprawnione, bowiem zgłoszenie we wniosku z dnia [...] września 2006 r. zajęcia pasa drogowego zainicjowało nową, odrębną sprawę, do której stosuje się przepisy prawne aktualne na dzień rozstrzygania sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. W. i K. "S.-W." Sp. z o.o. w S. G.