II OSK 364/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 769/07 w sprawie ze skargi W. O. i P. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 769/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. O. i P. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] utrzymujące postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działek nr ew. [...] i [...]położonych przy drodze krajowej nr 50 Ciechanów–Mińsk Mazowiecki–Ostrów Mazowiecki w m. S. w związku z planowaną budową parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z myjnią i lokalem gastronomicznym w części dotyczącej obsługi komunikacyjnej. W skardze na powyższe postanowienie podniesiono m.in., że postanowienie to zostało wydane w oparciu o nieuzasadnione przewidywania co do niebezpieczeństw i zagrożeń, jakie mogłyby zaistnieć, gdyby powstał przedmiotowy parking. Budowa parkingu nie jest inwestycją celu publicznego i jego budowa nie wymaga żadnego szczególnego postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 4 pkt 8, art. 10 lit. c/, art. 25 ust. 1, art. 34, art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 3 pkt 12 i 13, § 4 ust. 1 pkt 3, § 6, § 7 ust. 2, § 8 ust. 4 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz art. 6-10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji zauważył, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] w miejscowości S., na których ma być zlokalizowana inwestycja, przylegają do pasa drogowego drogi krajowej nr 50, zakwalifikowanej do drogi głównej ruchu przyspieszonego klasy GP oraz do drogi gminnej zlokalizowanej na działce ewid. nr [...]. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro przez nieruchomości, na których ma być zlokalizowana inwestycja jest możliwość dojazdu do drogi gminnej, a poprzez nią istnieje połączenie z drogą krajową, to wobec treści powołanego przepisu rozporządzenia, niedopuszczalne jest uzgodnienie dojazdu do inwestycji bezpośrednio z drogi krajowej nr 50. Sprzeciwia się temu cel powyższej regulacji, jakim jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Od powyższego wyroku W. i P. O. złożyli skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna W. O. została prawomocnie odrzucona. W skardze kasacyjnej P. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jako podstawy kasacyjne w skardze kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji arbitralnie przyjął, że wykonanie zjazdu z parkingu budowanego przez skarżących, pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze nr 50 w m. S. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przed wydaniem wyroku powinien był zasięgnąć opinii biegłego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie czyniąc tego Sąd doprowadził do wydania wadliwego orzeczenia. Ponadto skarżący zauważył, że § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszcza stosowanie zjazdów wyjątkowo, o ile nie pogorszy to bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie mając przesłanek do przyjęcia okoliczności pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności nie dysponując świadczącą o tym opinią biegłego, Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada ww. wymaganiom. Jej autor expressis verbis jako jej podstawę wskazuje wyłącznie art. 174 pkt 1 i 2 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez przywołania konkretnych przepisów postępowania bądź przepisów prawa materialnego naruszonych – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – przez Sąd pierwszej instancji. Samo wskazanie przepisu art. 174 ww. ustawy w żadnym razie nie może odnieść zamierzonego skutku. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mowa jest o "stosowaniu" § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), ale bez sprecyzowania czy chodzi o zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Przede wszystkim zaś sposób i kontekst przywołania ww. przepisu wskazuje na próbę zwalczania przy jego pomocy ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Ustalenia te mogą być oczywiście kwestionowane, ale żeby Naczelny Sąd Administracyjny mógł się do tego odnieść konieczne jest przywołanie w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, naruszonych – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjna – przez Sąd pierwszej instancji, a tego niniejsza skarga kasacyjna nie czyni. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.