II OSK 1565/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Miron /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rynku Rolnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 551/07 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania indywidualnej ilości referencyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od P. W. na rzecz Prezesa Agencji Rynku Rolnego kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 2 lipca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 551/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z dnia [...]. o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] przyznającej P. W. indywidualną ilość referencyjną z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego w wysokości [...] kg. Organy obu instancji uznały, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów i nowych dowodów, które wyszły na jaw po wydaniu tej decyzji ustalono, iż skarżący nie spełniał ustawowych wymogów uzyskania dodatkowej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, ponieważ dostarczał do podmiotu skupującego mleko pochodzące z gospodarstwa innego producenta - swojej matki W. W.. Wysokość realizowanych przez skarżącego dostaw bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy znacznie przewyższała możliwości produkcyjne posiadanego przez niego stada krów. W związku z powyższym organy stwierdziły, że skarżący składając wniosek o przyznanie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, nie spełniał ustawowego warunku uzyskania dodatkowej ilość referencyjnej określonego w art. 16 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej przyznania mu tego prawa. Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności, czy też dowody, które mogłyby skutkować uchyleniem kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Sąd wskazał, iż celem wznowienia postępowania w tej sprawie było zbadanie, czy zaistniały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności te mogą stanowić podstawę do uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowego merytorycznego rozstrzygnięcia wtedy, gdy będą miały znaczenie w sprawie i przy ich uwzględnieniu organ dokona odmiennych ustaleń, które w konsekwencji doprowadzą do zupełnie odmiennych wniosków. Zdaniem Sądu, taką okolicznością nie mógł być fakt odstawienia mleka jedynie w trzech miesiącach poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, bowiem w dacie wydawania decyzji w tej sprawie fakt ten był znany organowi. W ocenie Sądu, nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania i odmowę przyznania skarżącemu dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy mógł być fakt dostarczania przez niego do podmiotu skupującego mleka pochodzącego z innego gospodarstwa. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego organ dokonał jednak błędnych ustaleń co do tego, że skarżący odstawiał do skupu mleko, które nie pochodziło z jego gospodarstwa. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący zawarł ze swoją matką – W. W. w dniu [...] "umowę dzierżawy i współpracy". Umowa ta została zawarta na okres od [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] marca 2006 r., z możliwością jej przedłużenia, a przedmiotem dzierżawy były krowy mleczne i budynki, w których możliwa jest produkcja mleka, a podczas nieobecności dzierżawcy wydzierżawiający zobowiązał się doglądać stada i podejmować wszystkie decyzje związane z produkcją mleka. Sąd wskazał, iż z zaświadczenia dla dostawcy hurtowego o dostawach z dnia [...] wystawionego przez Okręgową Spółdzielnię Mleczarską w K. wynika, że skarżący sprzedał mleko w miesiącach: sierpień, wrzesień, październik w ilości [...] kg, zatem w czasie obowiązywania przywołanej wyżej umowy dzierżawy. W ocenie Sądu, niezrozumiałe zatem jest twierdzenie organów, że realizowane przez skarżącego dostawy mleka, przed złożeniem wniosku o przyznanie ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, nie pochodziły z produkcji prowadzonej w jego gospodarstwie. Umowa dzierżawy zgodnie z uregulowaniami kodeksu cywilnego powoduje, że dzierżawca jest posiadaczem zależnym dzierżawionych przedmiotów. Ponadto konstrukcja samej umowy dzierżawy powoduje, że dzierżawca otrzymuje rzecz do używania i pobierania pożytków. Jak wynika z powołanej umowy przedmiotem dzierżawy były krowy mleczne, zatem z pewnością pożytkami z dzierżawionych zwierząt było mleko, którym następnie skarżący mógł dysponować. Ponadto przedmiotem dzierżawy, jak wcześniej wspomniano, były także budynki gospodarskie, zatem należy uznać, że gospodarstwo stanowiło zorganizowaną całość gospodarczą ukierunkowaną na produkcję mleka. Sąd I instancji stwierdził, iż z treści art. 16 ustawy wynika, że jedynym warunkiem ubiegania się o zwiększenie ilości referencyjnej jest zwiększenie ilości wyprodukowanego mleka w stosunku do posiadanej ilości referencyjnej. Przepisy ustawy nie zawierają ograniczenia, że mleko ma pochodzić jedynie od krów będących własnością danego producenta rolnego, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie do zwiększenia produkcji mleka poprzez dzierżawę dodatkowych krów, zważywszy, że zwiększenie sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych producent dokumentuje jedynie fakturami lub innymi dokumentami potwierdzającymi sprzedaż za okres co najmniej 3 kolejnych miesięcy danego roku kwotowego poprzedzających miesiąc (art. 16 ust. 2 cyt. ustawy). W konkluzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że przestawione okoliczności nie stanowią wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu indywidualną ilość referencyjną w wysokości [...]kg i odmówienia przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy. Skarżący mógł sprzedać mleko pochodzące od dzierżawionych krów, ponieważ tak ukształtowano umowę dzierżawy. Jednocześnie Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności czy też dowody, które mogłyby skutkować uchyleniem kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku Prezes Agencji Rynku Rolnego oparł na podstawach: - naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nieuzasadnione uznanie, że organy nieprawidłowo zastosowały art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku istnienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, - naruszenia prawa materialnego tj. art. 65 § 2 k.c. przez jego niezastosowanie i dokonanie błędnej oceny treści umowy cywilnoprawnej, niezgodnie z intencją i zamierzonym celem tej umowy poprzez uznanie, że skarżący był dzierżawcą stada krów i posiadaczem uzyskanego z nich mleka. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż nową okolicznością faktyczną, które istniała w dniu wydania decyzji, lecz nie była organowi znana było to, że skarżący ubiegający się o ilość referencyjną z krajowej rezerwy dostarczał do podmiotu skupującego mleko pochodzące z gospodarstwa, które nie należało do niego. Wskazuje na to treść zawartej przez skarżącego umowy dzierżawy, z której wynika, iż stroną wydzierżawiającą jest producent P. W., który z powodu podjęcia studiów w systemie stacjonarnym nie był w stanie osobiście prowadzić gospodarstwa, wobec czego wszystkie decyzje związane z prowadzeniem gospodarstwa przekazał swojej matce. Wydzierżawiający w zamian za opiekę nad stadem zobowiązał się wobec dzierżawcy do pracy na polu w okresie wakacyjnym. Zdaniem organu, w umowie tej strony posługują się błędną terminologią, używając zamiennie określeń "dzierżawca" i "wydzierżawiający", natomiast prawidłowo złożyły podpisy pod umową. Z oświadczeń skarżącego wynika, iż faktycznie nie prowadzi on gospodarstwa rolnego, gdyż przebywa za granicą, a więc treść umowy odpowiada faktycznie istniejącemu stanowi rzeczy. W ocenie organu, Sąd I instancji, opierając się na dosłownym brzemieniu treści tej umowy, w uzasadnieniu wyroku błędnie wywiódł, iż stroną wydzierżawiającą jest matka skarżącego W. W., zaś skarżący, będąc dzierżawcą, uzyskał prawo do mleka pochodzącego z jej gospodarstwa. Organ wskazał ponadto, że przesłanką ustawową uzyskania prawa do dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej było wykazanie zwiększenia sprzedaży mleka o 5000 kg w stosunku do indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej producentowi w dniu 31 marca roku kwotowego poprzedzającego złożenie wniosku (art. 16 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą ustalenia było więc to, czy skarżący faktycznie dokonał sprzedaży mleka, którym miał prawo dysponować. Zdaniem organu, nową istotną okolicznością w tym zakresie był fakt, że skarżący nie miał możliwości wyprodukowania w swoim gospodarstwie ilości mleka wykazanej w przedłożonym zaświadczeniu z podmiotu skupującego. W wyniku kontroli ustalono, że w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., przy uwzględnieniu krów będących własnością skarżącego byłby on w stanie wyprodukować [...] kg mleka, a nie jak wynika z zaświadczenia – powyżej [...] kg. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę zawartą umowę "dzierżawy i współpracy", skarżący nie miał uprawnień nawet do mleka wyprodukowanego we własnym gospodarstwie, gdyż prawo do pożytków naturalnych przysługiwało dzierżawcy, czyli jego matce. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem, powoływanie się przez organ na przepis art. 65 § 2 k.c. jest próbą wypaczenia treści zawartej przez skarżącego umowy dzierżawy, na mocy której uzyskał on uprawnienie do sprzedaży mleka pochodzącego od wydzierżawionych krów. Na rozprawie dnia 10 stycznia 2008r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wskazał, że nawet gdyby zsumować dwa stada krów: P. W. i W. W. to nie nastąpiłoby zwiększenie produkcji mleka uzasadniające przyznanie dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, co uzasadnia stwierdzenie, że zawarta umowa dzierżawy i współpracy zmierzała do obejścia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183§1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183§2 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach. Przepis art. 183§1 zd. 2 P.p.s.a dopuszcza natomiast przytoczenie przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych co – jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 września 1999r. (ICKN 448/98, niepubl.) oznacza w szczególności powoływanie nowej argumentacji na ich poparcie. W związku z oświadczeniem pełnomocnika Agencji Rynku Rolnego złożonym na rozprawie dnia 10 stycznia 2008r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należało potraktować je jako przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych albowiem pełnomocnik nie rozszerzała wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie jako posiadająca usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu interpretacji umowy dzierżawy i współpracy zawartej dnia [...] pomiędzy skarżącym P. W. a jego matką W. W. a w konsekwencji jej wpływu na treść decyzji z dnia [...]. Kontrolowana bowiem przez Sąd decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego a zatem jednego z postępowań nadzwyczajnych. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji dokonały błędnych ustaleń co do tego, że skarżący odstawiał do skupu mleko, które nie pochodziło z jego gospodarstwa albowiem zawarł on z matką W. W. umowę dzierżawy i współpracy, która uprawniała go do sprzedaży mleka pochodzącego od dzierżawionych krów. Jednocześnie Sąd dokonał analizy treści tej umowy przyjmując, że stroną wydzierżawiającą (właścicielem krów) była W. W. natomiast ich dzierżawcą P. W.. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd pierwszej dokonał błędnej interpretacji przedmiotowej umowy albowiem jej analiza prowadzić powinna do wniosku, że stroną wydzierżawiającą jest P. W., który z powodu studiowania w systemie stacjonarnym nie jest w stanie osobiście prowadzić gospodarstwa wobec czego wszelkie decyzje związane z jego prowadzeniem powierza matce. W konkluzji Prezes Agencji Rynku Rolnego wskazał, że strony - pomimo posługiwania się błędną terminologią pojęć; "wydzierżawiający" i "dzierżawca" - prawidłowo złożyły podpisy pod umową. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza literalnego brzmienia treści umowy jest prawidłowa. Zgodnie z treścią art. 693§1 kc przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Omawiana umowa określa przedmiot, jakim są krowy i budynki, w których możliwa jest produkcja mleka oraz czynsz dzierżawny. Z dalszej części zapisów umowy wynika natomiast, że P. W., w związku z tym, że osobiście nie może dozorować gospodarstwa zleca doglądania stada i podejmowania wszelkich decyzji matce za odpłatnością w postaci pracy fizycznej w gospodarstwie w okresie letnim. Taki zapis – przy wcześniejszym ustaleniu wysokości czynszu dzierżawnego wskazuje, że dzierżawcą krów i budynków był P. W. natomiast ich wydzierżawiającym – W. W.. Literalna treść umowy wskazywałaby natomiast, że w istocie oprócz umowy dzierżawy stanowi ona oddanie stada (w zakresie objętym umową) w dzierżenie wydzierżawiającej (art. 338kc). Taka czynność – nie skutkuje utratą posiadania przez dzierżawcę. Powyższe wskazuje na to, że strony nieprawidłowo podpisały się pod umową, gdyż w miejscu wydzierżawiającego powinna podpisać się W. W. zaś dzierżawcy – P. W.. Nieuzasadnione są zatem podniesione w skardze kasacyjnej twierdzenia, iż treść umowy wskazuje, że strony prawidłowo się pod nią podpisały. Pomimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji co do literalnego brzmienia umowy należało uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 65§2 kc, który skutkuje koniecznością przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dokonał niepełnej analizy treści umowy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Dokonując analizy umowy Sąd winien zatem, oprócz dosłownego brzmienia złożonych oświadczeń (co uczynił), wziąć także pod uwagę zamiar stron oraz cel umowy. Nie może przy tym ujść uwadze, że z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że wtedy gdy sprzedaż mleka przez P. W. (za którego działała W. W.) wzrastała ponad przyznaną mu indywidualną ilość referencyjną sprzedaż mleka przez W. W. - malała. Okoliczność ta została także potwierdzona przez P. W. w złożonym przez niego odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konsekwencji zatem Sąd pierwszej instancji winien rozważyć czy zamiarem stron było faktycznie zawarcie umowy dzierżawy krów będących własnością W. W. a przez to rozwijanie produkcji mleka przez P. W. czy też zmierzała ona jedynie do obejścia prawa co skutkowałoby jej nieważnością. (art. 58§1kc). Rozstrzygnięcie Sądu I instancji wskazujące na to, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji i odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej było zatem przedwczesne. Sąd winien dokonać ponownej analizy treści umowy mając na uwadze także jej cel oraz zamiar stron. Nie może także ujść uwadze Sądu rozpoznającego ponownie sprawę, że kontrolowana decyzja została wydana po uprzednim wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Sąd winien zatem dodatkowo wziąć pod uwagę- podniesioną przez pełnomocnika Agencji okoliczność czy skarżący P. W. nawet przy uwzględnieniu produkcji mleka przez krowy przez niego dzierżawione mógł zwiększyć sprzedaż mleka do ilości wskazanej we wniosku o przyznanie mu dodatkowej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej. Sąd nie odniósł się do tej kwestii. W świetle powyższych rozważań jako zasadny należało uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 145§1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145§1 pkt. 5 kpa i art. 151§1pkt. 2 kpa. Z uwagi na powyższe – na podstawie art. 185§1 P.p.s.a należało orzec jak w sentencji.