VI SA/Wa 417/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. A. i R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. A. i R. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt. 1) w zw. z art. 17 pkt. 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. A. i R. A. wspólników spółki cywilnej "[...]" od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. nakładającej na ww. karę pieniężną w wysokości 3300 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia obydwu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: K. A. i R. A., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "[...]", legitymując się zezwoleniem nr [...] z dnia [...] października 2005 r. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej (ul. [...] przy [...]) w terminie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] października 2005 r., tj. na czas budowy [...]- budowy komory [...], które zostało zmienione celem jego przedłużenia decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w terminie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. W dniu 8 listopada 2005 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynął kolejny wniosek ww. wspólników o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie powyższego pasa drogowego od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. Zezwolenie zostało wydane decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] na okres od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. Dnia 28 września 2006 r., Prezydent W. decyzją Nr [...] nałożył na K.A. i R.A. karę pieniężną w wysokości 3300 zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia w okresie od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. Od powyższej decyzji K. A. i R. A. wnieśli odwołanie wnioskując o jej uchylenie. Po rozpoznaniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji stwierdził, iż materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) zgodnie, więc z przepisem art. 40 ust. 12 pkt 1 przywołanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 niniejszego artykułu. Literalne brzmienie cytowanego przepisu wskazuje na obligatoryjny charakter ukarania karą pieniężną w sytuacji spełnienia wskazanych w nim przesłanek, wyłączając tym samym uznaniowość w zakresie wykonywania przez właściwe organy uprawnień decyzyjnych w przedmiotowym zakresie. Fakt zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego w niniejszej sprawie zdaniem organu nie budzi wątpliwości, co potwierdza załączony do akt sprawy sporządzony przez zespół kontrolny Wydziału [...] Zarządu Dróg Miejskich protokół kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniach [...], [...] i [...] listopada 2005 r. Organ podkreślił, iż strona skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności od początku istnienia sporu. Wskazywała jedynie, że organ I instancji naruszył art. 12 k.p.a.. gdyż powinien niezwłocznie rozpatrzyć sprawę z wniosku z dnia 8 listopada 2005 r. o przedłużenie zezwolenia na okres od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. Tymczasem na skutek ww. wniosku decyzja Nr [...] została wydana dopiero w dniu [...] listopada 2005 r. i zezwolenie dotyczyło okresu od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005r. Zdaniem organu II instancji przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają organom administracji prawa do odejścia dowolnego - według własnego uznania - odstępowania od bezwzględnie obowiązujących przepisów nakazujących nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jednakże nie wskazał jedynie, jaką przyjął stawkę dokonując ww. wyliczenia. W związku z powyższym zdaniem organu II instancji prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz naliczenia wysokość kar wobec brzmienia przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz postanowień zawartych w Uchwale Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717, zm. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. Nr 77, poz. 2036) nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję K. A. i R. A. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, iż w dniu 7 listopada 2005 r. wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego dla rozpoczętej budowy magistrali i komory [...] na okres od [...] listopada 2005 – [...] listopada 2005 r. i w dniu [...] listopada 2005 r. Prezydent W. wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, jednakże nie na okres o jaki występowała Spółka skarżąca, lecz na okres rozpoczynający się o trzy dni później. Podkreślili, iż rozpoczęte betonowanie komory [...] ze względów technologicznych nie mogło być przerwane. Zdaniem skarżących organ I instancji wydając zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przesunął samodzielnie termin o trzy dni na jaki został złożony wniosek skarżących. Zaznaczyli ponadto, że na rozpatrzenie wniosku urząd ma zgodnie z art. 35 Kodeksu Postępowania Administracyjnego termin nie trzydziestu dni lecz do trzydziestu dni. Natomiast zgodnie z dyspozycją przepisu art. 12 Kodeksu Postępowania Administracyjnego organa administracyjne powinny działać szybko posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżących prawdziwy powód nie załatwienia sprawy w terminie o którą zwracał się skarżący z wnioskiem do ZDM był taki, że 11 listopada 2005 roku wypadał w piątek a ZDM kończył pracę wcześniej w czwartek tj. 10 listopada i pracownicy przychodzili po długim okresie wolnym dopiero w dniu 14 listopada 2005 r., i na załatwienie sprawy mieli tylko pięć dni, chociaż w okresie tych dni zdążyli odwiedzić w dniu 15 listopada 2005 r. teren budowy i napisać pismo w sprawie przygotowania decyzji nakładającej karę za zajęcie terenu bez zezwolenia. Przedłużenie zezwolenia o którą wystąpił skarżący mogło być załatwione w terminie nawet dwóch dni ponieważ decyzja była wydawana na dokumentach które były znane i w posiadaniu ZDM. Skarżący wnosili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie Decyzji [...] z dnia [...] września 2005 r. która została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy wadliwą powyższą decyzję uzasadniało powołało materialnoprawną podstawą rozpoznania sprawy na podstawie której zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej nakłada karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Skarżący nie negują prawidłowości brzmienia przywoływanego wyżej przepisu, nie wnosili też o dopuszczenie uznaniowości wykonywania uprawnień decyzyjnych przez właściwy organ. Zdaniem skarżących w wydanej decyzji z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] organ I instancji dopuścił się właśnie uznaniowości wyliczając ją jako pięciokrotne, a nie dziesięciokrotne opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ich zdaniem słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że wysokość kary powinna być 10-krotnością opłaty. Stawka za zajęcie pasa drogowego wynosi 2 zł zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. Zarząd Dróg Miejskich w wydanej Decyzji o uchylenie której wystąpił skarżący podał sposób i podstawę wyliczenia kary. Wyliczona kara w wysokości 3.300 zł w żaden sposób nie może wynikać z przedstawionych czynników w działaniu do wyliczenia iloczynu, iloczynem powinna być kwota 1650 zł a nie 3.300 zł. Mając powyższe na uwadze zdaniem skarżących wydana decyzja jest nacechowana błędem i powinna być z mocy prawa nieważna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Z przedstawionych wcześniej przyczyn zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarga nie znajduje uzasadnienia, co powinno skutkować jej oddaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż wskazano w skardze, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Gdy naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy decyzja ulega uchyleniu. W zaskarżonej decyzji doszło do uchybień przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też skarga została uwzględniona. W świetle ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. 204, poz. 2086 z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności ustalanej opłaty. Ustawa o drogach publicznych, co wymaga podkreślenia, nie określa w sposób precyzyjny przesłanek pobierania przez zarządcę drogi kar pieniężnych z tytułu niedotrzymania przez posiadacza pasa drogowego warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcia pasa bez zezwolenia, o których mowa w art. 40 tej ustawy. Próbę sprecyzowania tych przesłanek podjęto w § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Stosownie do tego przepisu przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Stawki kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w stosunku do pobieranych opłat są dziesięciokrotnie wyższe, a zatem niewspółmiernie wysokie. Na ten aspekt zwraca uwagę uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 1992 r. (III AZP 26/92; OSNC 1993/3/28). Odwołując się zatem do kryterium racjonalnego ustawodawcy, kara pieniężna o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, powinna być pobierana zasadniczo jedynie w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a ponadto zarządca drogi nie akceptuje tego stanu rzeczy w szczególności, gdy zajęcie pasa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W takiej sytuacji kara pieniężna spełnia swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie, stanowiąc jeden z instrumentów dla przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu. Natomiast, gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania od posiadacza pasa drogowego kary pieniężnej. Wspomniana wyżej sytuacja może mieć miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Skarżący akcentują bowiem, iż w dniu 7 listopada 2005 r. skarżąca Spółka Cywilna wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego dla rozpoczętej budowy magistrali i komory [...] na okres od [...] listopada 2005 do [...] listopada 2005 r. i w dniu [...] listopada 2005 r. Prezydent W. wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, jednakże nie na okres o jaki występowała Spółka skarżąca lecz na okres rozpoczynający się o trzy dni później. Podkreślenia wymaga, iż rozpoczęte betonowanie komory [...] ze względów technologicznych nie mogło być przerwane. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. zapadły bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. W szczególności nie zostało wyjaśnione czy po upływie terminu na zajęcie pasa drogowego określonego w decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. zarządca drogi czynił odpowiednie działania ukierunkowane na przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu, czy też akceptując nadal zajmowanie przez skarżącego pasa drogowego ograniczył się jedynie do naliczenia mu kary pieniężnej, a to z uwagi na wpłynięcie pisma skarżących o przedłużenie terminu na zajmowanie pasa drogowego już po upływie wspomnianego terminu. Zdaniem Sądu w tej drugiej sytuacji naliczenie kary pieniężnej naruszałoby przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tym bardziej zaś, iż po tym okresie zarządca drogi nadal udzielał skarżącym odpowiednich zezwoleń na zajęcie wspomnianego pasa drogowego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a..