VI SA/Wa 778/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8050 (osiem tysięcy pięćdziesiąt) złotych; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 1539 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na A.C. (dalej jako skarżący) w wysokości 8250 zł utrzymał ją w całości w mocy. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 24 października 2006 r. na drodze krajowej – autostradzie [...] w miejscowości M. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli ciągnik siodłowy marki [...] o nr rej.[...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Pojazd prowadził M. K., który w chwili kontroli wykonywał krajowy zarobkowy transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy A. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Firma Handlowo-Usługowa [...] A. i T. C." na podstawie licencji nr [...]. Do kontroli okazano m.in. wypis z ww. licencji oraz wymagane wykresówki, z czego został sporządzony protokół nr [...]. W trakcie postępowania strona złożyła wyjaśnienia, w których wniosła o ponowną analizę stwierdzonych ww. protokole naruszeń twierdząc, że poczynione dotychczas ustalenia nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy. Jak wskazał A. C. na terenie kopalni nie przebiega droga publiczna, a jedynie droga zakładowa, na której kierowcy nie muszą stosować się do przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. Nadto strona podniosła, że nie miała wpływu na to, co kierowca robi na terenie kopalni i kiedy wyciąga z tachografu wykresówki. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wydał decyzję w której stwierdził, że nastąpiło: - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny, za co organ wymierzył karę pieniężną w kwocie 700 zł.; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą kolejną rozpoczętą godzinę, za co organ wymierzył karę pieniężną w kwocie 3200 zł.; - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za co organ wymierzył karę pieniężną w kwocie 150 zł.; - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą następną rozpoczętą godzinę, za co organ wymierzył karę w kwocie 4000 zł.; - nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – wykresówka zapisywana była za długo, za co organ wymierzył karę w kwocie 200 zł. Od powyższej decyzji A. C. złożył odwołanie, w którym zarzucił jej: - błędne dokonanie analizy wykresówek kontrolowanego kierowcy, - błędne zinterpretowanie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, w szczególności rozporządzenia Rady EWG 3820/85, - nieprzestrzeganie procedur oraz ustalenie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym. Przedsiębiorca podniósł, że z uwagi na okres świąteczny i posiadanie jedynie kserokopii wykresówek nie mógł dokonać ich dokładnej analizy. Nadto wskazał, że polecił kierowcy dokonywanie zapisów na odwrocie wykresówki, ale pomimo tego kierowca ich nie poczynił, za co w ocenie strony powinien tylko on – kierowca ponieść karę, a nie strona, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ponownie podkreślił, że droga na terenie kopalni nie jest drogą publiczną, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy Rozporządzenia nr 3820/85. Nadto szczegółowo odniósł się do poszczególnych naruszeń, w stosunku do których postawił zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w całości w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odniósł się kolejno do każdego z naruszeń i stwierdził, że Wojewódzki Inspektor prawidłowo ocenił stan faktyczny, w konsekwencji czego słusznie zastosował przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutów z odwołania organ wskazał, że zgodnie z art. 12 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu na drodze oraz w celu umożliwienia kierowcy dojazdu do odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów rozporządzenia, w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku. Kierowca musi podać rodzaj i powód odstąpienia od rejestracji w wykresówce przyrządu kontrolnego lub w swojej karcie dziennej. W przedmiotowej sprawie na wykresówkach brak jest stosownych zapisów wskazujących na powód popełnienia naruszeń i dlatego też nawet krótkotrwały ruch pojazdu należało uznać za przerwanie odpoczynku. Organ podkreślił również, że za działalność przedsiębiorstwa odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca, który jest obciążony skutkami działań lub zaniechań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Od decyzji organu II instancji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 8050 zł A. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu wskazał, że Główny Inspektor rozpoznając ponownie sprawę w żaden sposób nie ustosunkował się do podstawowego zarzutu strony, dotyczącego faktu, że przewóz dokonywany był po wewnętrznej drodze kopalni, a nie po drodze publicznej. Skarżący w skardze zarzucił ww. rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ nie przeprowadził z urzędu dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, - art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP – tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem Główny Inspektor nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, - przepisów rozporządzeń i rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 i 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., bowiem nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie, skoro przewóz odbywał się po drodze niepublicznej i wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, jako opartej na bezpodstawnych zarzutach. Organ oświadczył, że w toku postępowania starannie ustalono i wyjaśniono stan faktyczny sprawy oraz odpowiednio zastosowano przepisy prawa. Inspektor wskazał nadto, że pojazd był przemieszczany z miejsca zatrzymania do miejsca kontroli, w wyniku czego mogło dojść do przemieszczenia się ładunku, a ważenie miało miejsce tylko raz, przy czym wagi nie były prawidłowe. Skarżący w piśmie z dnia 8 czerwca 2007 r. ustosunkował się do treści ww. odpowiedzi i stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego najwyraźniej pomylił sprawy, ponieważ wniesiona odpowiedź tyczy zupełnie innej sytuacji. Organ mówił o ważeniu pojazdu wraz z ładunkiem, podczas gdy sprawa, gdzie stroną jest skarżący – A. C. dotyczy nałożenia kary za przekroczenia związane z czasem pracy kierowcy. Wobec powyższej omyłki skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, że przez większość kontrolowanego czasu kierowca wraz z pojazdem poruszał się po zamkniętym terenie kopalni, a nie po drogach publicznych. Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. wyjaśnił, że omyłkowo wskazał, iż ustalenia będące podstawą ukarania poczynione zostały w toku ważenia pojazdu. Organ podniósł, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu na drodze oraz w celu umożliwienia kierowcy dojazdu do odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów tego rozporządzenia w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku. Jednakże kierowca w takim przypadku musi podać rodzaj i powód odstąpienia od rejestracji w wykresówce przyrządu kontrolnego oraz w swej karcie dziennej. W niniejszej zaś sprawie kierowca nie dokonał stosownych zapisów, wskazujących na powód popełnienia omawianych naruszeń, dlatego też organ obowiązany był uznać, iż nastąpiło przerwanie odpoczynku, za co prawo przewiduje kary pieniężne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) stanowi, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w tym drugim aspekcie, Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. W rozpoznawanej sprawie prawidłowość ustaleń faktycznych budzi zastrzeżenia. Dotyczą one przekroczenia dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę. Organ pierwszej instancji ustalił, iż na podstawie analizy wykresówek kierowcy z dni od 9 października do 13 października 2006 r. całkowity okres dziennego prowadzenia pojazdu bez wykonania prawidłowego, minimum dziewięciogodzinnego nieprzerwanego odpoczynku wynosi 30 godzin i 20 minut od godziny 9.00 dnia 10 października 2006 r. do godziny 13.45 dnia 13 października 2006 r. Przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia wynosi 20 godzin i 20 minut. Ustalenia te zostały zakwestionowane przez skarżącego w odwołaniu od decyzji, który wskazał, że podany przez organ okres to 76 godzin (a nie 30 godzin i 20 minut) i niemożliwym jest wykonywanie przez ten okres pracy bez przerwy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy analizując powyższy okres ustalił, że kierowca przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 20 godzin i 20 minut, gdyż dzienny okres prowadzenia pojazdu wynosił 30 godzin i 20 minut. Prowadził bowiem pojazd od godz. 22.32 dnia 15 września 2006 r. do godz. 22.25 dnia 16 września 2006 r. Oba organy oceniając zupełnie inny okres (różne dni, różne godziny) doszły do tych konstatacji, a mianowicie, że dzienny okres prowadzenia pojazdu wynosił 30 godzin i 20 minut. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że organ II instancji wyliczenie to odniósł do 15 i 16 września 2006 r., podczas gdy analizował wykresówki za okres od 9 do 13 października 2006 r. Wskazał nadto, że kierowca prowadził pojazd bez przerwy od godz. 22.32 dnia 15 września 2006 r. do godz. 22.25 dnia 16 września 2006 r. uznając, że dzienny okres prowadzenia pojazdu wynosił 30 godzin i 20 minut. W rzeczywistości między wskazanymi powyżej godzinami jest niespełna 24 godziny różnicy. Podobnym błędem obarczona jest decyzja organu I instancji, w której organ wskazał, że ten sam okres prowadzenia pojazdu odbywał się od godz. 9.00 dnia 10 października 2006 r. do godz. 13.45 dnia 13 października 2006 r. Między wskazanymi datami i godzinami jest ponad 76 godzin różnicy a nie 30 godzin i 20 minut. Powyższe nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego organ winien usunąć ponownie rozpoznając sprawę, albowiem od właściwie dokonanych wyliczeń uzależnione jest nałożenie i wysokość kary pieniężnej. Ich korygowanie, zwłaszcza przy tak różnych ustaleniach organów obu instancji, pozostaje poza uprawnieniami sądu obowiązanego jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów art. 7 i 107 § 3 k.p.a., w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących prawidłowości wyliczeń okresów jazdy i przerw na poszczególnych wykresówkach. Organ odwoławczy odniósł się do niektórych z nich, ale nie do wszystkich np. odnośnie kwestionowanych wykresówek z 18 i 19 października 2006 r., organ przytoczył ustalenia organu I instancji, nie analizując zastrzeżeń skarżącego. To samo dotyczy wykresówki z dnia 23 października 2006 r. i z dnia 8 października 2006 r. Zgodnie z art. 138 k.p.a. odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, z tym że organ odwoławczy w jego ramach winien także wyjaśnić wszystkie zarzuty zgłoszone w odwołaniu i szczegółowo się do nich odnieść w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie wyraża się to nie tylko oceną danych opisanych przez służby kontrolne inspekcji transportu drogowego w protokole kontroli, ale również okolicznościami podnoszonymi przez stronę jako istotnymi w prowadzonej sprawie i mającymi, zdaniem strony, decydujący wpływ na wynik sprawy. Skarżący, zarówno w wyjaśnieniach, jak i następnie w odwołaniu podnosił, że w stosunku do niego nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85, albowiem rozporządzenie to ma zastosowanie do przewozów drogowych odbywających się na drogach publicznych, a ruch jego pojazdu nie miał miejsca na tego rodzaju drodze, lecz na drodze zakładowej. Z uzasadnienia organu odwoławczego można wywnioskować, że odpowiedzią na ten zarzut jest wskazanie art. 12 ww. Rozporządzenia, określającego - w ocenie organu - jak należy postępować w sytuacjach takich jak w przedmiotowej sprawie, a następnie uznanie, że w niniejszej sprawie kierowca nie poczynił stosownych zapisów wskazujących na powód popełnienia omawianych naruszeń. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala na postawienie zarzutu, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie. Jednakże działanie organu w zakresie odnoszenia się do zarzutów formułowanych przez skarżącego nie zasługuje na akceptację. Strona postępowania ma prawo do pełnego i zrozumiałego dla niej wyjaśnienia, dlaczego ważne dla wyniku sprawy argumenty, nie zostały przez organ uwzględnione. Skarżący prowadzi działalność m.in. w zakresie transportu węgla i nie może być dla niego bez znaczenia niewyjaśnienie kwestii wpływających na organizację pracy. Ponadto, nałożenie w drodze decyzji na określony pojazd kary administracyjnej winno znajdować szczególnie staranne uzasadnienie, nie tylko prawne, ale również faktyczne. Kara administracyjna ma być opłatą za niestosowanie się określonego podmiotu do nałożonych obowiązującym prawem nakazów, nie może mieć natomiast charakteru represji. Ma stanowić dla podmiotu, na który nałożono tę karę, naukę, jak należy czynić w przyszłości, aby kary uniknąć. Tym bardziej więc, konieczna jest szczególna dbałość przy wyjaśnianiu stronie przesłanek prawnych i faktycznych jakimi kierował się organ, z uwzględnieniem okoliczności dla tej konkretnej, indywidualnej sprawy. Reasumując, w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była jego kontrola przez Sąd. Uzasadnienie w rozpoznawanej sprawie – w świetle zarzutów skarżącego co do braku podstaw odpowiedzialności – jest nader lapidarne i brak w nim rzeczonej argumentacji. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ II instancji w sposób wymagany przez art. 7 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że T. C. została omyłkowo wezwana na termin rozprawy w charakterze uczestnika, albowiem działalność gospodarcza prowadzona jest jedynie przez skarżącego A. C. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.