II SAB/Ol 15/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie udostępnienia akt administracyjnych sprawy I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A do umożliwienia J. H. wglądu do akt administracyjnych sprawy prowadzonej ponownie po wydaniu decyzji WINB z dnia "[...]" przekazującej sprawę samowoli budowlanej dotyczącej nieruchomości przy ulicy "[...]" organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w terminie 14 dni od otrzymania akt administracyjnych. II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A na rzecz J. H. kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr1 - sentencja wyroku Pismem z dnia 17 listopada 2006 r. J. H. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A o udostępnienie mu kopii protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 2 października 2006 r. na nieruchomości przy ul. "[...]" w A. W kolejnym piśmie z dnia 24 listopada 2006 r. J. H. wniósł na podstawie art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczenie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dotyczących postępowania w sprawie samowoli budowlanych na nieruchomości położonej w A przy ul. "[...]", prowadzonego po dniu 12 września 2006 r., gdyż w dniu 24 listopada 2006 r. uniemożliwiono mu przejrzenie i zapoznanie się z aktami tej sprawy w związku z wyjazdem wraz z tymi aktami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A na konsultacje do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A pismem z dnia "[...]", nr "[...]", wyjaśnił, że na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]", w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ponownego nałożenia na inwestorów obowiązków w zakresie zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego, przeprowadzono w dniu 2 października 2006 r. oględziny budynku przy ul. "[...]" w A. Ponadto, w celu dokonania oceny wpływu wykonanych robót budowlanych przy budowie wskazanego wyżej budynku na stan techniczny budynku położonego przy ul. "[...]", organ nadzoru budowlanego powiadomił wnioskodawcę o zamiarze dokonania oględzin jego budynku, jednak z przyczyn niezależnych od organu wnioskodawca nie wziął w nich udziału. W dniu "[...]" organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał decyzję nakładającą na R. G. i L. G. obowiązek wykonania i przedłożenia opinii technicznej elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego położonego przy ul. "[...]" w A. Na tym etapie stronami postępowania są wyłącznie inwestorzy, wobec czego ustalenia podjęte w sprawie po dniu 12 września 2006 r. oraz decyzja z dnia "[...]" nie dotyczą interesów i obowiązków wnioskodawcy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A podkreślił ponadto, że wykonanie przez inwestorów nałożonego obowiązku stanowić będzie podstawę do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i wznowienia robót budowlanych. W tym postępowaniu, na podstawie obszaru oddziaływania obiektu, organ określi strony postępowania, które zostaną powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2006 r. J. H. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A o wydanie w ustawowym terminie rozstrzygnięcia na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż odpowiedź organu z dnia "[...]" nie odnosi się do treści złożonych przez niego wniosków oraz nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A pismem z dnia "[...]", nr "[...]", powiadomił J. H. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 12 stycznia 2006 r. od godz. 13 00 do godz. 15 00. Na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, J. H. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie z dnia 9 stycznia 2007 r. na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy z jego pism z dni 17 i 24 listopada 2006 r. W uzasadnieniu zarzucił, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji celowo uchyla się od wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów, przez co uniemożliwia mu zgromadzenie dowodów do wszczęcia nadzwyczajnego trybu kontroli ostatecznych decyzji i postanowień tego organu, wydanych w postępowaniach, w których bez własnej winy nie brał udziału. Zarzucił też utrudnianie dostępu do akt sprawy przed wyznaczonymi na dzień 12 stycznia 2007 r. oględzinami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w piśmie z dnia "[...]", nr "[...]", że z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż uprawnienie tam przewidziane pozostawione jest stronie do własnej realizacji. Rola organu kończy się na zapewnieniu możliwości skorzystania z tych uprawnień, strona zaś może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy (w tym kserokopii) lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów, które sama sporządzi. Strona nie może więc żądać, aby kserokopie wykonywał i dostarczał jej sam organ. Uwzględniając powyższe, organ nadzoru budowlanego drugiej instancji uznał, że wnioski z dni 17 i 24 listopada 2006 r. nie znajdują podstaw w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził również, że nie doszło do naruszenia prawa, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A negował prawo żalącego się do przeglądania akt i sporządzania odpisów bądź też odmówił mu prawa skorzystania z przysługujących uprawnień. Wyjaśnił ponadto, że art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze J. H. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta A bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia 24 listopada 2006 r. o doręczenie mu uwierzytelnionych odpisów akt sprawy prowadzonej ponownie po dnia "[...]", tzn. po decyzji WINB przekazującej sprawę samowoli budowlanej dokonanej na nieruchomości przy ul. "[...]" w A organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że zaniechanie to uniemożliwia mu dochodzenie swoich praw i poddanie postępowania tego organu kontroli instancyjnej i sądowej oraz rażąco narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A wniósł o jej oddalenie. Stwierdził w uzasadnieniu, że do zarzutów podniesionych w pismach skarżącego z dni: 17, 24 i 29 listopada 2006 r. i 15 grudnia 2006 r. oraz w zażaleniu z dnia 9 stycznia 2007 r. odniósł się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia "[...]". Przyznał, że nie zostało wydane postanowienie odmawiające skarżącemu prawa do zapoznania się z aktami sprawy także dlatego, że akta te zostały skarżącemu udostępnione. Zaprzeczył, jakoby odmówił skarżącemu prawa do wglądu do całości akt i wyjaśnił, że postępowanie dotyczące konstrukcji wiaty garażowej jest odrębnym postępowaniem i dotyczy obiektu oddalanego od granicy z działką skarżącego o ponad 5 m. Stwierdził również, że nie sporządził żadnych odpisów, gdyż skarżący nie wskazał konkretnych dokumentów uzasadniających jego ważny interes. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie J. H. wniósł o udostępnienie mu do wglądu całości akt sprawy prowadzonej po wydaniu decyzji przez WINB z dnia "[...]" uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie podał, że napisał o doręczenie uwierzytelnionych odpisów, ponieważ PINB odmówił mu wglądu do akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a tego przepisu, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. We wskazanej sytuacji kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Przypomnieć należy, że art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraża zasadę załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie § 3 tego artykułu przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś organ nie załatwi sprawy w powyższych terminach, obowiązany jest zawiadomić strony, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie J. H. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta A bezczynność w realizacji swojego prawa wglądu do całości akt sprawy dotyczącej postępowania w sprawie samowoli budowlanych na nieruchomości położonej w A przy ul. "[...]", prowadzonego po dniu "[...]", tj. po dacie wydania przez organ odwoławczy decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawo wglądu do akt sprawy uregulowane zostało w przepisach art. 73 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 73 § 1 w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może ponadto żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Żądając uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy strona ma obowiązek wykazania w tym swojego ważnego interesu, co podlega ocenie organu rozpatrującego takie żądanie. Organ administracji nie może natomiast odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jeżeli tylko żądanie to nie dotyczy akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej oraz innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1). Należy też zauważyć, że skoro prawo do udostępnienia akt sprawy służy stronie w każdym stadium postępowania, to strona może występować z żądaniami wymienionymi w art. 73 nie tylko w okresie od dnia wszczęcia postępowania do jego zakończenia, ale również w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że jest możliwe i dopuszczalne żądanie udostępnienia akt sprawy po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji w celu przygotowania odwołania od tej decyzji czy też po doręczeniu decyzji ostatecznej w związku z zamiarem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 463). Zgodnie z art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Cytowany przepis odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1, na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu. Odmowa udostępnienia akt następuje w każdym przypadku w drodze postanowienia (zob. op. cit. str. 470 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1891/05, LEX nr 220917). Skarżący domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A dostępu do akt sprawy prowadzonej ponownie po dniu "[...]", tzn. po decyzji WINB przekazującej sprawę samowoli budowlanej dokonanej na nieruchomości przy ul. "[...]" w A organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie budzi wątpliwości, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie umożliwił skarżącemu wglądu do całości akt wskazanej sprawy czym uniemożliwił także sporządzenie odpisów z tych akt oraz nie wydał postanowienia, w którym uzasadniłby odmowę wglądu do tych akt. Powyższe wynika z wynika z pisma skarżącego z dnia 24 listopada 2006 r. oraz z pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A z dnia "[...]", nr "[...]" i z dnia "[...]", nr "[...]", w którym poinformowano J. H. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 12 stycznia 2006 r. Należy przyznać rację skarżącemu, że we wskazanej dacie nie było możliwe zrealizowanie wnioskowanego uprawnienia. Organ nie sprostował tej daty ani nie wyznaczył nowego terminu. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, jakoby akta sprawy zostały skarżącemu udostępnione, nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych Sądowi aktach sprawy. Ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta A nie umożliwił skarżącemu wglądu do całości akt administracyjnych akt sprawy prowadzonej ponownie po dniu "[...]", tzn. po decyzji WINB przekazującej sprawę samowoli budowlanej dokonanej na nieruchomości przy ul. "[...]" w A organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz nie wydał przewidzianego prawem aktu ani w terminie określonym w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w trakcie postępowania sądowego, uzasadniony jest zarzut bezczynności tego organu. Skarżący, przed wniesieniem w trybie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł zażalenie z dnia 9 stycznia 2007 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czym w ocenie Sądu wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.