IV SA/Wa 2177/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. A., B. S. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2001 r. T. A., B. S. oraz M. S. (następczynie prawne byłych właścicieli nieruchomości) zwróciły się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że zespół parkowo-pałacowy należący do majątku P., gmina K., stanowiący kiedyś współwłasność Z. S., J. S., W. S., J. S. ( odpis z działu II księgi hipotecznej "P.") nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził, ze zespół pałacowo-parkowy o pow. 14,89 ha położony w obrębie P., należący do majątku P. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Wskutek wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi, wyrokiem z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt IVSA 5269-5271/03, decyzje obu organów zostały uchylone. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż organy nie wyjaśniły czy objęta wnioskiem nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej oraz czy zespół pałacowo-parkowy był funkcjonalnie powiązany z pozostałą nieruchomością ziemską, i jaki był charakter działek wchodzących w skład zespołu pałacowo-parkowego. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. , Wojewoda [...] ( mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, iż żądanie orzekania o zespole dworsko-parkowym jest roszczeniem cywilnoprawnym i powinno być rozstrzygane przez sądy powszechne) umorzył postępowanie w sprawie. Wskutek złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy o pow. 14,89 ha położony w obrębie P., gmina K., należący do majątku P. podlegał działaniu przepisu art. 2 lit. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że zespół pałacowo-parkowy był funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią majątku, bowiem bez zespołu dworsko-parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować. Pałac stanowił centrum zarządzania majątkiem, który to zarząd sprawowali członkowie rodziny i usytuowany był w centralnej części majątku, a wokół pałacu znajdowały się ogrody owocowo warzywne, stawy rybne oraz zabudowania gospodarcze. A zatem całość tworzyła jednolity i wzajemnie uzupełniający się kompleks. Pismem z dnia 24 lipca 2006r. odwołanie od powyższej decyzji wniosły: T. A., B. S. oraz M. S. W uzasadnieniu odwołania strony stwierdziły, że Wojewoda niezasadnie przyjął istnienie związku funkcjonalnego, gdyż do obsługi pałacu byli zatrudnieni pracownicy nie będący pracownikami gospodarstwa ( np. pracownicy kuchni, elektrowni, służba pałacowa, ogrodnicy), ogrody i sady oraz stawy rybne służyły zaspokojeniu potrzeb mieszkańców pałacu, natomiast oranżeria i ogród ozdobny nie miały związku z gospodarstwem rolnym, a jedynie służyły ozdobie pałacu. Decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T. A., B. S. oraz M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] stwierdzającej, że zespół parkowo-pałacowy o pow. 14,89 ha należący do majątku P., gmina K. popadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, iż ogólna powierzchnia majątku P. wynosiła 494,22 ha, a w jej skład wchodziło, m.in. 292 ha gruntów ornych oraz 70 ha łąk i pastwisk, natomiast zespół pałacowo-parkowy obejmował działki o numerach [...] o łącznej powierzchni 14,89 ha. Na powyższych działkach znajdowały się, m.in. oranżeria, sad, ogród warzywno -owocowy, ogród ozdobny oraz obiekty służące obsłudze pałacu i jego mieszkańców - kuchnia, elektrownia, mieszkania służby, garaż, zabudowania mieszkalne pracowników folwarku oraz budynki gospodarcze i podwórza, drogi oraz użytki zielone. Pałac usytuowany był w centralnej części nieruchomości ziemskiej, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy "Planu założenia dworsko-ogrodowego w P. gm. K.". Budynek dworu nie był wyraźnie wyodrębniony fizycznie od reszty nieruchomości, lecz cała nieruchomość stanowiła jednolity kompleks i otoczona była ogrodzeniem trwałym o wartościach zabytkowych. Wokół pałacu znajdowały się ogrody owocowe i warzywne, stawy rybne, zabudowania gospodarcze, sady, pastwisko (teren dawnego sadu ), łąki, pola uprawne oraz plantacja porzeczek. Budynki gospodarcze rozmieszczone były na całym terenie przejętej nieruchomości. Badając kryterium organizacyjno-decyzyjne organ odwoławczy stwierdził, iż dwór nie był tylko miejscem zamieszkania właściciela, lecz stanowił ośrodek zarządzania nieruchomością rolną. Z wyjaśnień stron wynika, że oprócz W. S., pozostali współwłaściciele wraz z rodzinami mieszkali we dworze w P. i zajmowali się niezbędnymi czynnościami związanymi z funkcjonowaniem majątku; majątek nie był wydzierżawiany. Zarządca, na którego strony powołują się w odwołaniu od decyzji, nie był zarządcą zatrudnionym przez byłych właścicieli nieruchomości, lecz zarządcą powołanym w wyniku ustanowienia zarządu państwowego, o którym mowa w art. 6 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ustosunkowując się natomiast do kryterium finansowego, organ odwoławczy uznał, iż z akt sprawy nie wynika, aby na terenie nieruchomości prowadzona była działalność nie związana z produkcją rolną, która mogłaby stanowić źródło utrzymania dworu. Z wyżej powołanego "Planu założenia dworsko-ogrodowego w P., gm. K." wynika natomiast, że dużą część powierzchni przedmiotowej nieruchomości ziemskiej stanowiły sady, plantacja porzeczek oraz ogrody warzywne, z czego wynika, że działalność rolnicza stanowiła podstawowe źródło utrzymania dworu. A zatem w ocenie Ministra pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem dworsko-parkowym istniał ścisły i nierozerwalny związek w sensie terytorialnym, na co wskazuje charakter otaczających go zabudowań oraz użytków rolnych. Zespół dworsko-parkowy nie był również fizycznie i prawnie wyodrębnioną jednostką. Ze zgromadzonego materiału wynika również, że w sensie organizacyjnym i gospodarczym, pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości istniała taka współzależność, że prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez ośrodka centralnego nie byłoby możliwe. W dniu 27 października 2006r. T. A., B. S. oraz M. S. skierowały skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżące nie zgodziły się z ustaleniami organu, iż zespół parkowo-pałacowy o pow. 14,89 ha należący do majątku P., gmina K., był funkcjonalnie powiązany z tą częścią majątku, która stanowiła gospodarstwo rolne stanowiąc część składową tego gospodarstwa. Zdaniem skarżących taki związek funkcjonalny nie miał miejsca, a zespół parkowo - pałacowy składał się z odrębnych od gospodarstwa rolnego - nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Ponadto skarżące zarzuciły organom, iż nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy zwłaszcza dotyczących sposobu zarządzania majątkiem i osoby zarządcy o nazwisku U. Skarżące nie zgodziły się z twierdzeniem organów, iż zarządca U. zaczął zarządzać majątkiem dopiero z chwilą przejęcia majątku przez Państwo. Zdaniem skarżących zarządca był zatrudniony w majątku już przed wojną. W odpowiedzi na skargę podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone decyzje w oparciu o powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana została w art. 10 k.p.a. i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 k.p.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzającą, że zespół parkowo-pałacowy o pow. 14,89 ha należący do majątku P., gmina K. popadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z ustaleń organów prowadzących postępowanie przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy obejmował działki o numerach [...] o łącznej powierzchni 14,89 ha. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że właściciele i użytkownicy wieczyści działek których postępowanie niniejsze dotyczy powinni być zawiadamiani na piśmie o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy między innymi bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania, uzupełnienia wniosku czy też złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji. Jednakże warunkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów którym prawa strony przysługują. W ocenie Sądu organy prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne uchybiły temu obowiązkowi. Jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda [...] prowadząc postępowanie wyjaśniające zwracał się do Starostwa Powiatowego w R. o udzielenie informacji odnośnie obecnych właścicieli działek na których niegdyś położony był przedmiotowy zespół parkowo-pałacowy. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe nadesłało uproszczony wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że działki są obecnie własnością zarówno osób fizycznych, jak i Gminy K. , Skarbu Państwa, Zarządu Dróg Powiatowych oraz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, jednakże wydawane w sprawie decyzje doręczane były wyłącznie Gminie K., Skarbowi Państwa i Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednocześnie w zaskarżonych decyzjach brak jest stanowiska organów dlaczego wyłącznie wskazane podmioty uznane zostały za uczestników toczącego się postępowania. Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art.145 § 1 i art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 ust.1 pkt b nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Ponieważ sprawa ponownie będzie przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej - zdaniem Sądu przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Albowiem w toku postępowania skarżące będą mogły ponownie przedstawić swoje stanowisko, żądając uzupełnienia materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku i dlatego też działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.