II OSK 997/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 279/05 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 279/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Prezydent Miasta w B., po rozpatrzeniu wniosku Kombinatu B. położonego na ul. L. w B., wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2004 r. Nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych (5 budynków) dwukondygnacyjnych z wbudowanymi garażami na samochody osobowe na działce nr ewidencyjny gruntu [...], położonej przy ul. J. w B. wraz z przyłączami sieci infrastruktury technicznej na działce inwestora i pasie drogowym ul. J. oraz zjazdem z ul. J. Od decyzji tej odwołał się A. M. i Z. S. wskazując iż decyzja jest niezgodna z prawem, bowiem narusza ich prawo własności, w zakresie pasa drogi na działce o numerze geodezyjnym 49. Ponadto wskazali, iż pas drogi został umieszczony na wniosek A. i W. S., mimo że mają oni dojazd do swoich posesji od ul. D. Wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "N" przewidywał przebieg drogi przez ich działkę, jednakże z dniem 1 stycznia 2003 r. utracił swą ważność, a projekt drogi był oprotestowany przez mieszkańców i nigdy nie rozpoczęto jego realizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, w jakiej określono warunek, że projekt zagospodarowania terenu winien uwzględniać ogólnodostępny dojazd o szerokości min. 6 m umożliwiający obsługę komunikacyjną działek sąsiednich nr 43, 45/3, 45/2, 48/2 i 48/3 na zasadzie kontynuacji fragmentu wytoczonej drogi na działce nr 45/1, naniesiony na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki, konieczne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie było więc podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Za zasadny według Kolegium należało uznać, zarzut odwołujących się A. M. i Z. S. w zakresie ogólnodostępnego dojazdu do sąsiednich działek. Decyzja o warunkach zabudowy winna bowiem określać, między innymi warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt. 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), ale warunki te winny dotyczyć wyłącznie przedsięwzięcia inwestycyjnego, wskazanego we wniosku o ustalenia takich warunków zabudowy. W tej sprawie zatem w decyzji o warunkach zabudowy winny być określone warunki w zakresie komunikacji jedynie dla funkcjonowania przedsięwzięcia pod nazwą "budowa zespołu 5 budynków jednorodzinnych na działce nr 52, położonej przy ul. J. w B.". Tak warunek organ określił w zaskarżonej decyzji, stanowiąc że obsługa przedmiotowych obiektów w zakresie komunikacji, odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ulicy J. Za pozbawione podstaw uznało natomiast Kolegium określenie w decyzji warunków obsługi w zakresie komunikacji dla innych nieruchomości, niż wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Takie rozstrzygnięcie jak wskazano wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją i w tej części powoduje jej uchylenie. Postępowanie w tym zakresie podlega więc umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż nie jest objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. S. zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił , że cytowane przepisy nakładają wręcz obowiązek wyznaczenia przez organ rozstrzygający wokół działki budowlanej, tzw. obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ustawy, a nie tylko dla nieruchomości objętej wnioskiem. Skarżący wskazał , iż faktem jest to że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek, jednak jego istota polega, na tym że organ rozpatrujący wniosek analizując wszystkie okoliczności określa warunki zabudowy. Inwestor natomiast nie sprecyzował ściśle przedmiotu postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, akcentując , iż zapewnienie obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek w pełni realizuję zasadę zagwarantowania ładu przestrzennego. Odmienne rozstrzygnięcie powoduje bowiem pozbawienie dojazdu do sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał , iż skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) ją oddalił . W motywach tego orzeczenia wskazał , że podstawowym instrumentem w zagospodarowaniu przestrzeni są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W przedmiotowej sprawie brak jest miejscowych planów zagospodarowania trenu. W przypadku zatem braku miejscowego planu, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji może być ustalony w decyzji o warunkach zabudowy - art. 4 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Warunek "dobrego sąsiedztwa" wyraża się w tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa" - wobec braku miejscowych planów zagospodarowania terenu - określa potrzebę dostosowania nowej zabudowy do faktycznych warunków panujących do tej pory na określonym obszarze, zarówno pod względem stanu dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym . Określenie tej charakterystyki, będącej wzorcem przy planowaniu nowej inwestycji wymaga wiedzy urbanistycznej lub architektonicznej. Rozwinięciem powyższego są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice analizowanego obszaru wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał , że w przedmiotowej sprawie Kombinat B. w B. - inwestor na podstawie art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgłosił wniosek o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ul. J. nr ew. gruntów 52. Niekwestionowaną przy tym okolicznością jest, iż inwestor spełnił wszelkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organ miał obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej jednak organ wydając taką decyzję winien mieć na uwadze złożony w tym przedmiocie wniosek i nie może wychodzić poza niezbędny zakres przedmiotowy tego wniosku, choć analizie organu podlega często znacznie większy obszar. Podkreślono , że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowany odpowiednio na podstawie art. 64 § 1 cytowanej ustawy do ustalenia warunków zabudowy). Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice . Przepis art. 52 ust. 3 wyłącza możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub też określać takie warunki w decyzji. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy winna więc określać zgodnie z wnioskiem warunki w zakresie komunikacji jedynie dla funkcjonowania przedsięwzięcia inwestora tj. budowy zespołu 5 budynków jednorodzinnych na działce nr 52, położonej przy ul. J. w B, a nie w zakresie obsługi komunikacji dla innych nieruchomości. Organ odwoławczy w ocenie Sądu I instancji zatem trafnie błąd ten wyeliminował. W związku z powyższym stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niezasadny uznano podnoszony na etapie postępowania odwoławczego zarzut, iż przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt. 14 cyt. ustawy, pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka natomiast skarżącego ma zagwarantowany do chwili obecnej dostęp do drogi od ulicy D. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik A. S. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) oraz naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż działka o nr ewidencyjnym 48/3 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej . Powołując się na powyższe naruszenie prawa zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano , iż nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji , że inwestor spełnił wszelkie warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony skarżącej w sposób rażący została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Choć Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał zasadę dobrego sąsiedztwa jako "potrzebę dostosowania nowej zabudowy do faktycznych warunków panujących do tej pory na określonym obszarze, zarówno pod względem stanu dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym", to w przedmiotowej sprawie jej nie zastosował. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego budynki mieszkalne przy ul. D. 28/1 i 28/2 zostały wybudowane zgodnie z ustaleniami rysunku planu frontem do planowanej ulicy wzdłuż naniesionej w planie linii zabudowy. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa winna być uwzględniona linia zabudowy istniejących budynków. Tak ustalone warunki zabezpieczałyby obsługę komunikacyjną sąsiednich działek. Każdy inne ustalenie pozbawia działki sąsiednie dostępu do drogi publicznej. Zgodzić można byłoby się z argumentacją Sądu, gdyby postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczyłoby się zgodnie z regułami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie prawnym wniosek skarżącego faktycznie powinien być uznany jako nie dotyczący toczącego się postępowania, albowiem faktycznie postępowanie dotyczyłoby warunków zabudowy zespołu budynków mieszkalnych a nie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji drogi dojazdowej, która była zaznaczona w planie. Inną zupełnie jest sytuacja, gdy ulicy tej nie ma w żadnym dokumencie planistycznym, a przebiegałaby ona wzdłuż istniejących budynków stojących frontem do niej. Faktem jest, iż wnioskodawca w swym wniosku nie uwzględnił warunków komunikacji dla działek sąsiednich, ale nie było to jego obowiązkiem, ani zapewne też na datę składania stosownego wniosku nie posiadał dostatecznej wiedzy, aby w/w wniosku wypowiedzieć się jednoznacznie co do sposobu rozwiązań komunikacyjnych. Obowiązek ten spoczywa na organie wydającym decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też zgodnie z brzmieniem art. 61 oraz zasadami kształtowania polityki przestrzennej nie można stwierdzić, iż określenie warunków komunikacyjnych w kontekście istniejącej zabudowy zgodnie z jej linią jest rozstrzygnięciem wykraczającym poza wniosek i sformułowaniem przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub też określać takie warunki w decyzji. Sytuację taką określa przepis art. 52 ust. 3 cyt. ustawy, jednak dotyczy to zupełnie innych stanów faktycznych, a dotyczących w dużej mierze warunków stawianych przez same organy. Przytoczony przez Sąd przepis nie dotyczy więc przedmiotowej sprawy. Przyjmując argumentację Sądu, iż sprawa w zakresie obsługi komunikacji działek sąsiednich jest bezprzedmiotowa to stwierdzić należy, iż decyzja utrzymana wyrokiem Sądu narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy albowiem zamierzenie inwestycyjny narusza warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, albowiem doprowadza do faktycznego wyłączenia sąsiednich nieruchomości z możliwości dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustawową definicją. Sprzeczne są również jak zauważono ustalenia faktyczne Sądu i w żaden sposób nie uzasadnione uznające bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej, iż działka 48/3 posiada dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie Sąd nie przeprowadził żadnych ustaleń faktycznych. Co prawda nieruchomość miała ustanowioną służebność gruntową przejścia i przejazdu przez działkę o nr 48/1, ale tylko do czasu otwarcia projektowanej drogi przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej służebność ta wygasła, albowiem była ona ustanowiona tylko do czasu otwarcia projektowanej drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tak więc z uwagi na to, iż miejscowy plan zagospodarowania wygasł, a przedmiotowa decyzja wyklucza w ogóle możliwość budowy ulicy to i obowiązek służebności drogi również wygasł. W związku z powyższym zarówno działka nr 48/3 nie ma dostępu do drogi publicznej jak również wskutek wybudowania budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującymi planami (frontem do planowanej ulicy) nie ma do niego dostępu, albowiem wejście do budynku jak również wjazd do garażu położone są właśnie po stronie planowanej budowy ulicy. Podkreślono , iż w uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd nie wskazał na czym oparł swoje stanowisko, stwierdzające, iż przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniosła o jej oddalenie . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje . Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna jednakże nie w pełni odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom a i podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie . W skardze kasacyjnej jako podstawowy zarzut wskazano naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm. ) . Zdaniem skarżącego co wynika już z motywów skargi kasacyjnej błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt.1 cytowanej wyżej ustawy dotyczy tego , iż w sposób rażący została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa . Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnoszący tę skargę w istocie powołał się na wadliwe ustalenia Sądu I instancji który uznał , iż inwestor spełnił wszystkie warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym też i uwarunkowania wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa . Skarżący podnosi , że skoro w ocenie Sądu sprawa w zakresie obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich jest bezprzedmiotowa to uznano , iż decyzja utrzymana wyrokiem Sądu I instancji narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 cytowanej ustawy albowiem zamierzenie inwestycyjne narusza warunek tzw. dobrego sąsiedztwa , gdyż doprowadza do faktycznego wyłączenia sąsiednich nieruchomości z możliwości dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustawową definicją . Stanowisko takie strony wynika z tego ,iż organ odwoławczy uchylił pozytywną dla inwestora Kombinatu B. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych ( 5 budynków ) dwukondygnacyjnych z wbudowanymi garażami na działce Nr 52 położonej przy ul. J. w B. wyłącznie w części nie objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie a określającą warunek uwzględniający ogólnodostępny dojazd o szerokości minimum 6 m umożliwiający obsługę komunikacyjną działek sąsiednich nr 43, 45/3, 45/2, 48/2 i 48/3 na zasadzie kontynuacji wytyczonej drogi na działce nr 45/1 i w tym zakresie umorzyło postępowanie . Przy uwzględnieniu tak formułowanego zarzutu skargi w kontekście przedstawionego jej uzasadnienia to w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania przedstawionego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu zarzut w żadnym wypadku nie świadczy o błędnym rozumieniu przez Sąd treści wskazanego wyżej przepisu jak i niewłaściwym jego zastosowaniu . Z dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika , że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia pięciu wskazanych tam warunków . W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu przyjęto , że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej , jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji , parametrów , cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych , linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu . Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca właśnie z art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego . Przepisy omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cyt. ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji , zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Tym samym działkami sąsiednimi w rozpoznawanej sprawie są w szczególności te , które znajdują się przy ul. J. Ponadto kolejnym warunkiem wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy jest również dostęp z tej samej drogi publicznej" . Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (wydzielonym liniami granicznymi na gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Należy w tym miejscu podkreślić , iż podstawą ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie był wniosek inwestora Kombinatu B. w B. a nie skarżącego A. S., dotyczący inwestycji polegającej na budowie zespołu 5 budynków jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działce Nr 52 położonej przy ul J. w B. Dla tak precyzyjnie określonej inwestycji należało przy uwzględnieniu również i zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przy braku planu zagospodarowania przestrzennego , określić w decyzji przedmiotowe warunki zabudowy . Uczyniono to jak słusznie podniósł Sąd I instancji w odniesieniu do planowanej inwestycji i w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 omawianej ustawy . Niespornym jest , także , że planowana inwestycja ma w szczególności określone w decyzji o warunkach zabudowy warunki obsługi w zakresie komunikacji , albowiem obsługa przedmiotowych obiektów w tym zakresie będzie się odbywać projektowanym zjazdem z ulicy J. Natomiast skarżący domaga się również niejako przy okazji i tej decyzji aby ustalić warunki w zakresie komunikacji dla innych działek a więc w zakresie nie objętym wnioskiem inwestora . W takiej sytuacji bezskuteczny jest zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do działek nie będących przedmiotem wniosku inwestora , gdyż może on dotyczyć wyłącznie przedsięwzięcia , precyzyjnie określonego we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy . Ponadto, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny , lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym . Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Dlatego też nie można uznać w okolicznościach przedmiotowej sprawy , iż zarzut naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna wykładnie czy też niewłaściwe zastosowanie jest usprawiedliwiony . Ponadto skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia przepisów postępowania , które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie , iż działka nr ewidencyjnym 48/3 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej . Jednakże zauważyć należy , iż w skardze kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego zarówno w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu nie wskazano jakiegokolwiek przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też innego przepisu procesowego . Brak ten uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak uczynionego zarzutu. Skarga kasacyjna zatem w zakresie tego zarzutu nie spełnia wymogów materialnych o jakich mowa w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych . Naczelny Sąd Administracyjny poza wskazane wyżej granice, które określa sam skarżący, wyjść nie można. Nie może tym samym samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani też ich uściślać ,bądź w inny sposób korygować. Doprecyzowanie zarzutów skargi należy bowiem do obowiązków wnoszącego kasację. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzeł jak w sentencji wyroku .