VI SA/Wa 715/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2007 r. nr bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r. (bez numeru) Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpoznaniu odwołania skarżącej K. S. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] października 2006 r., odmawiającą wpisu skarżącej na listę adwokatów tej Izby. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. S. pismem z dnia [...] października 2005 r., na podstawie art. 65 pkt 1-3 oraz art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), cytowana dalej jako p.a. wystąpiła do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z wnioskiem o wpis na listę adwokatów tej Izby. Do wniosku skarżąca załączyła wymagane dokumenty, w tym m.in. świadectwo odbycia aplikacji prokuratorskiej oraz złożenia egzaminu prokuratorskiego z wynikiem pozytywnym; druk zapytania o karalność potwierdzający, iż wnioskodawczyni nie figuruje w kartotece karnej Krajowego Rejestru Karnego; a także dokumenty potwierdzające doświadczenie zawodowe oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W toku postępowania Okręgowa Rada Adwokacka [...] ustaliła, że wnioskodawczyni po ukończeniu aplikacji prokuratorskiej w 1978 r. przez długie lata nie wykonywała zawodu prawniczego i stosunkowo od niedawna prowadzi kancelarię prawniczo-podatkową. W związku z powyższym uchwałą z dnia [...] października 2006 r., działając na podstawie art. 68 ust. 4 w zw. z art. 65 pkt 1 p.a. odmówiła K. S. wpisu na listę adwokatów. Organ uznał, iż wnioskująca nie daje należytej rękojmi wykonywania zawodu adwokata, bowiem nie wykazała się doświadczeniem zawodowym - nigdy nie występowała przed sądami i nie ma praktyki procesowej. Ponadto Okręgowa Rada Adwokacka podejmując powyższą uchwałę kierowała się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K6/06), którym przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. został uznany za nieodpowiadający wymogom art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie mógł on stanowić podstawy do wpisu. Przy czym powyższa niekonstytucyjność dotyczy zakresu w jakim norma ta stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów (w tym prokuratorskiego) nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. K. S. wniosła od ww. uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej [...] odwołanie, w którym zarzuciła jej naruszenie: ▪ art. 65 pkt 1 p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że strona nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata, gdyż nie ma doświadczenia zawodowego wymaganego do jego wykonywania, podczas gdy w ocenie odwołującej się hipotezą tego przepisu objęte są wyłącznie cechy kandydata w sferze etyczno-moralnej, a nie w sferze profesjonalnej czy intelektualnej; ▪ art. 68 ust. 4 p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, bowiem strona spełnia wszystkie wymogi wpisu określone w art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu [...] października 2005 r.; ▪ art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ utracił moc obowiązywania w dniu 4 maja 2006 r., co jest błędnym założeniem w ocenie strony bowiem lex retro non agit – wniosek został złożony w dniu [...] października 2005 r. i na ten dzień organ winien przyjąć stan prawny; ▪ art. 2, 7, 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne; ▪ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie uchwały, które nie zawierało żadnych ustaleń faktycznych oraz dowodowych, z których wynikałoby, że dotychczasowym zachowaniem strona nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie odmowy wpisu K. S. na listę adwokatów. W uzasadnieniu Prezydium podniosło, że ww. orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w toku postępowania o wpis na listę adwokatów osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. samorząd adwokacki badając, czy kandydat posiada przymiot rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata powinien oceniać takie przesłanki jak: czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Nadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto – niedookreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów – innego niż adwokacki, egzaminu prawniczego. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji po dniu [...] maja 2006 r. przedmiotowy przepis nie mógł stanowić podstawy do wpisu K. S. na listę adwokatów, bez obowiązku odbycia przez nią aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. Prezydium wskazało przy tym na szereg decyzji Ministra Sprawiedliwości, w których sprzeciwił się on wpisom na listy adwokatów osób, które zostały wpisane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a., bowiem przepis ten utracił moc obowiązującą. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła, że zostało oparte na stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu, a nie w dniu złożenia wniosku. W ocenie strony uchwała organu II instancji naruszała przepis: ▪ prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie; ▪ art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. nie miał w niniejszym przypadku zastosowania; ▪ art. 68 ust. 4 p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy strona spełniała wszystkie wymogi do dokonania wnioskowanego wpisu, określone w art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, tj. [...] października 2003 r.; ▪ art. 2, 7, 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne; ▪ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a poprzez nieuwzględnienie, że strona od dziesięciu lat prowadzi kancelarię prawną. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wnosząc o jej oddalenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowana dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. S. skargi Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała uchybia przepisom prawa w stopniu istotnym na tyle, że miało to wpływ na wynik niniejszej sprawy. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06, Dz. U. Nr 75 poz. 529). Zgodnie z pkt 5 tegoż wyroku art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Na wstępie należy określić, w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Przepis ten wymienia elementy, które owe orzeczenie winno zawierać, przy czym najistotniejszym z nich jest "rozstrzygnięcie Trybunału" (art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę pkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie, w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki winien badać czy kandydat ubiegający się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: po pierwsze cechy charakteru, po drugie dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 p.a. określającego cele adwokatury, jako udzielenie pomocy prawnej. Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej odmawiając wpisu skarżącej na listę adwokatów, uznało, że nie ma ku temu podstaw, albowiem przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 p.a. utracił w całości moc obowiązującą, na podstawie ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ nie odniósł się natomiast do żadnych dokumentów i faktów dotyczących niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ samorządu adwokackiego II instancji zaniechając dokonania ustaleń faktycznych sprawy i pomijając ocenę istnienia bądź nie istnienia po stronie skarżącej rękojmi, dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustosunkował się i nie ocenił bowiem dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz nie odniósł się do nich żaden sposób. W konsekwencji Prezydium, jako organ odwoławczy nie sprawdziło czy ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ I instancji są prawidłowe i czy w oparciu o nie można było przyjąć, że skarżąca nie może zostać wpisana na listę. Nadto zaznaczyć należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie może ograniczyć się do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, ale winien rozpoznać sprawę ponownie. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z przepisu art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.