II SA/Kr 1038/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 104 § 1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 552, obręb [...] w K., objętej KW nr [...], położonej w K. przy ul. [...] w prawo własności nieruchomości na rzecz A. T. i W. T. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż uprzedni użytkownik wieczysty spornej nieruchomości – A. J. sprzedał A. T. i W. T. w roku 1985 przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego, oświadczając iż otrzymał działkę jako działkę zamienną tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Organ zwrócił uwagę, iż w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem organu, pojęcie "następców prawnych", użyte w cytowanym przepisie, odnosi się do spadkobierców, jest bowiem związane z osobą, nie z prawem, wobec czego przeniesienie użytkowania wieczystego poprzez sprzedaż nie przenosi tytułu osoby wywłaszczonej. Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. T. i W. T., w terminie wnosząc odwołanie, w którym zarzucili błędną interpretację art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ich zdaniem, organ dokonał niedopuszczalnej, zawężającej wykładni pojęcia "następcy prawnego", które to pojęcie używane jest w nauce prawa na określenie podmiotów, nabywających swoje prawa od poprzedników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 8 w zw. z art. 9 pkt 2 i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do spornej kwestii interpretacji pojęcia "następcy prawnego", organ odwoławczy wskazał, iż na gruncie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musi być ono rozumiane jako następstwo pod tytułem ogólnym. Nabycie użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej nie może powodować przejścia uprawnienia do przekształcenia tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na wykładnię celowościową art. 5 ust. 1 ustawy, albowiem jego ratio legis polega na wynagrodzeniu osobom uprawnionym utraty mienia. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze A. T. i W. T. wnieśli o uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Ponownie zarzucili, iż dokonana w sprawie wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest błędna, a uprawnienie do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługuje im od chwili nabycia tego prawa. Uprawnienie, wynikające z powołanego przepisu, jest ich zdaniem związane z nieruchomością, której dotyczy i jako takie dzieli jej los prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, dokonaniu oceny sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organy obu instancji oraz dokonanej przez nie analizy stanu prawnego sprawy należy stwierdzić, iż skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd nie dopatrzył się żadnych przyczyn, dla których należałoby zapadłe w sprawie decyzje wyeliminować z obrotu prawnego. Zaznaczyć należy, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie budził żadnych wątpliwości ani nie był w żadnej mierze sporny stan faktyczny. Podnoszone przez skarżących wątpliwości dotyczą wyłącznie zagadnienia prawnego, a mianowicie wykładni pojęcia "następcy prawni", użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), określającym krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania nieodpłatnego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Art. 5 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Zdaniem skarżących, spełniają oni wszystkie przesłanki, zawarte w cytowanym przepisie, w szczególności są oni następcami prawnymi użytkownika wieczystego, którego wyposażono w to prawo rzeczowe w zamian za wywłaszczenie. Nauka prawa zna pojęcie następstwa prawnego pod tytułem szczególnym- odnoszące się do sytuacji, kiedy tak rozumiany następca przejmuje jedynie część praw i obowiązków swego poprzednika, a także następstwo prawne pod tytułem ogólnym, oznaczające wejście w ogół praw i obowiązków, których podmiotem był poprzednik prawny. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędnym jest ustalenie, o jakim następstwie prawnym jest mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy. Trzeba zaznaczyć, iż wykładnia językowa przepisu nie daje możliwości wyjaśnienia tego zagadnienia, wobec czego konieczne jest posłużenie się wykładnią celowościową, poprzez analizę ratio legis tej regulacji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż art. 5 ust. 1 ustawy daje możliwość nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności tym podmiotom, które uzyskały prawo użytkowania w zamian za wywłaszczenie albo przejęcie ich nieruchomości. Już z takiego zapisu ustawy można wyprowadzić wniosek, że celem, dla którego wprowadzono do systemu prawnego instytucję przekształcenia, było przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian po II wojnie światowej, bez własnej woli utraciły prawo własności. Podobnie instytucję nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ocenił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 roku, K 8/98, OTK 2003/3/87. Co prawda, analizie wówczas zostały poddane nie obowiązujące już obecnie przepisy ustawy z [...] 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jednakże ta ustawa w bardzo podobny sposób regulowała nieodpłatne przekształcenie, co pozwala uznać pogląd Trybunału Konstytucyjnego za w pełni aktualny. Wobec powyższego uprawnienie do żądania takiego przekształcenia ocenić trzeba jako związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 roku uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, nie zaś z samym prawem. Wobec tego sprzeczne z ratio legis ustawy byłoby założenie, iż uprawnienie do przekształcenia może przejść na następcę prawnego pod tytułem szczególnym, który nabył użytkowanie wieczyste w drodze czynności prawnej i najczęściej nie będzie w żaden sposób osobiście związany z podmiotem, który utracił prawo własności w wyniku przemian ustrojowych. Cel regulacji pozwala przyjąć, iż "następcą prawnym" w rozumieniu art. 5 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy będzie wyłącznie następca prawny pod tytułem ogólnym, a zatem spadkobierca osoby, która została pozbawiona własności. Podobnie-aczkolwiek bez szerszego uzasadnienia- wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 11 września 2001 roku, sygn. akt I SA 741/00, Lex Omega nr 54440), stwierdzając, iż nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, lecz tylko nowym dysponentem prawa, będącego przedmiotem sprzedaży; w tym orzeczeniu pojęcie "następstwa prawnego" zostało użyte właśnie jako oznaczające następstwo pod tytułem ogólnym. W doktrynie prawa słusznie zaznacza się także, iż nie sposób przyjąć, by każdy następca prawny (zatem również następca pod tytułem szczególnym) wraz z prawem użytkowania wieczystego nabywał prawo do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, ponieważ nie da się uzasadnić, aby na takiego nabywcę przechodziło uprawnienie, które w momencie zbywania użytkowania wieczystego mogło jeszcze nie istnieć (tak R. Skwarło- Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, publikacja elektroniczna- Lex/el 2007). Pogląd ten, niewątpliwie zasługujący na podzielenie, odpowiada zasadzie, iż nie można przenieść więcej praw, niż się ich posiada. Wobec powyższego organy administracji publicznej, orzekające w niniejszej sprawie, dokonały- wbrew temu, co podnoszą skarżący-prawidłowej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zatem Sąd- nie znajdując podstaw do zakwestionowania prawidłowości tak decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji- skargę oddalił.