II SA/Gl 110/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz S. ustalił jednorazową opłatę ( rentę planistyczną ) w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako parcela nr A. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.( opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty Burmistrz S. obciążył skarżących J. i E. P. w związku ze zbyciem przez nich w dniu [...] 2006 r. prawa własności tej nieruchomości na rzecz D. i A. K.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że zbyta nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska S. przywołaną w podstawie prawnej uchwałą ustaliła przeznaczenie części przedmiotowej parceli na tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, co spowodowało wzrost jej wartości o kwotę [...] zł. Kwota ta została ustalona na podstawie art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 u.p.z.p. jako różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w obowiązującym planie miejscowym, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego użytkowania terenu przed uchwaleniem planu. Wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. i § [...] pkt [...] cytowanej już wyżej uchwały Rady Miejskiej, w którym ustalono 15 % stawkę służącą naliczeniu tej opłaty. Od tej decyzji E. i J. P. wnieśli odwołanie w części dotyczącej ustalenia wartości zbytej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nałożonego na nich obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty. Ponadto wskazali także na błędne oznaczenie w orzeczeniu nazwiska nabywcy nieruchomości ( ten ostatni zarzut organ I instancji uwzględnił dokonując z urzędu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w drodze wspomnianego już wyżej postanowienia). W uzasadnieniu odwołujący powołali się na przepisy zamieszczone w art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.) wskazując, że ich działka przylega do drogi gminnej i stanowi tzw. lukę budowlaną znajduje się bowiem między dwoma parcelami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i posiada takie samo uzbrojenie terenu. Wskazując na przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. zauważyli, że zgodnie z jego brzmieniem w przypadku braku planu rzeczoznawca winien ustalić przeznaczenie wycenionej nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przedmiotowym studium przyjętym przez Radę Gminy S. część parceli nr A położona była w obszarze przeznaczonym pod zabudowę. Wobec powyższego jest dla nich niezrozumiały fakt tak dużej różnicy między wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu, a jej wartością po jego uchwaleniu. Podnieśli też, że poprzedni plan miejscowy uchwalony w [...] r., który utracił moc 31 grudnia 2003 r. wyłączył cześć zbytej przez nich parceli z produkcji rolniczej i przeznaczył ją pod zabudowę. W tej sytuacji nie mogą się pogodzić z sytuacją, że po [...] miesiącach braku planu muszą uiścić opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż w przypadku braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego przy równoczesnym braku decyzji o warunkach zabudowy – jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie – do ustalenia wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania przed uchwaleniem planu. Kierując się tymi wskazaniami rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny wartość nieruchomości sprzed uchwalenia planu według faktycznego sposobu jej użytkowania tj. jako nieruchomość rolną. Według operatu ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka nr A była gruntem ornym klasy IVa i była faktycznie wykorzystywana jako łąka. W aktualnie obowiązującym planie działka ta jest położona w jednostce oznaczonej symbolem [...][...]– "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie może podzielić zawartych w nim poglądów. Wskazało, że warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest wykazanie zaistnienia dwóch przesłanek, a to ustalenia, że: 1. nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego oraz 2. nastąpiło zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie uchwalonego planu. Kluczowym dowodem, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowi zaś operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca wykazał wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu i przeznaczeniem tej nieruchomości ( będącej przed uchwaleniem planu nieruchomością rolną ) pod budownictwo. Skoro zatem zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu to pogląd odwołujących się nie zasługuje na uwzględnienie. SKO wskazało także, że zapisy zamieszczone w studium zagospodarowania przestrzennego są bez znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości w okresie przed uchwaleniem planu, ponieważ ustala się tę wartość w oparciu o faktyczne wykorzystanie nieruchomości w tym okresie. W sprawie nie może też znaleźć zastosowania powołany przez odwołujących się art. 154 ust. 2 u.g.n. bowiem ustawodawca w art. 159 tej ustawy zamieścił dla Rady Ministrów delegację do wydania rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W § 50 ust. 3 tego rozporządzenia nakazuje się przy ustaleniu renty planistycznej przyjmować faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. W skardze E. i J. P. skoncentrowali się głównie na wadach decyzji organu I instancji. Zarzucili przeprowadzenie przez Burmistrza S. postępowania niezgodnie z prawem oraz niedopełnienie obowiązków przez Urząd Miasta przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu, podobnie jak w odwołaniu podnieśli, że w planie zagospodarowania przestrzennego z [...] r. część zbytej przez nich w [...]r. nieruchomości była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Tylko w okresie od [...]2004 r. do uchwalenia planu, co nastąpiło [...] 2004 r., działka ta była traktowana jako rolna i to mimo, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy położona była na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Powyższej okoliczności nie wziął pod uwagę rzeczoznawca ustalając wartość zbytej przez nich nieruchomości jako rolnej. Tym samym zdaniem skarżących sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca naruszył przepisy art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. zaniżając wartość parceli nr A. Skarżący podnieśli też, że nałożony na nich obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej wiąże się z zaniedbaniem obowiązków przez Radę Miejską w S.. Gdyby bowiem Rada uchwaliła nowy plan przed 31 grudnia 2003 r., wtedy nie miałaby miejsca "luka czasowa" wykorzystywana obecnie do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem skarżących takie działanie władz gminnych należy uznać za celowe. Wskazali, że nie chcą uchylać się od zapłacenia stosownej opłaty, jednak domagają się aby została ona naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i aby nie ponosili wysokich kosztów związanych z błędną interpretacją przepisów i zaniedbaniami urzędników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że poprzedni plan na którego zapisy powołali się skarżący, utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a zatem nie ma znaczenia jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. W tym stanie rzeczy prawidłowo rzeczoznawca majątkowy działając w oparciu o § 55 ust. 3 rozporządzenia R.M. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmując faktyczny sposób jej wykorzystywania w tym okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest też związany, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia przepisów prawa może uwzględnić z urzędu. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem, jeżeli zapisy nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan miejscowy utracił moc prawną przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem opierać się winno na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. Powyższe sformułowanie ustawowe nie oznacza jednak wbrew stanowisku organu odwoławczego, że bez znaczenia jest przeznaczenie zbytej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił moc prawną w oparciu o art. 67 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) czy na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W tej kwestii zauważyć chociażby należy, że w toku postępowań o ustalenie warunków zabudowy prowadzonych w przypadku braku planu miejscowego nie wymaga się, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku, gdy dotyczy to terenu objętego zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do końca 2003 r. Powyższe powoduje, że gruntów których dotyczy przytoczony przepis nie można w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. traktować na równi z gruntami, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej na mocy zapisów nieobowiązującego planu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO w B., że obok zbycia nieruchomości w okresie pięciu lat od wejścia w życie nowego planu miejscowego, czy też jego zmiany, podstawową przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej stanowi wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Z powyższego wynika jednak, że w przypadku, gdy na terenie objętym planem obowiązywał wcześniej plan miejscowy, który utracił swoją moc prawną przed wejściem w życie nowego planu, ustaleń dotyczących tej kwestii nie można ograniczyć tylko do analizy faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Zdaniem Sądu dokonując takiej oceny należy kierować się m.in. powołanym przez skarżących przepisem art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiącym, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. W tej kwestii zauważyć należy, że obowiązek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przed utratą mocy przez plany miejscowe nakładał na rady gmin art. 67 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu pozwala to organom na przeprowadzenie analizy mającej na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy w sytuacji gdy poprzedni plan miejscowy utracił moc prawną przed wejściem w życie nowego planu mógł nastąpić wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem nowego planu? Analiza ta nie może się jednak ograniczać, jak domagali się tego skarżący, tylko do zbadania zapisów zamieszczonych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem nie jest ono aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a tym bardziej nie rozstrzyga o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości. Jednak stosownie do art. 9 ust. 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gmin przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem wspomniana analiza może w pierwszym rzędzie udzielić odpowiedzi na pytanie, czy zapisy studium zmierzały do wprowadzenia w nowym planie zmian w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym wcześniej planie. Tylko bowiem w takim przypadku można zasadnie formułować twierdzenia o wzroście czy obniżeniu wartości nieruchomości, który jest związany z działalnością planistyczną gminy. Sąd nie podziela też argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji Kolegium, że wobec braku planu miejscowego istotnego znaczenia nabierają zapisy zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków. Wskazać przyjdzie, że informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym przez starostę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) nie przesądzają o "faktycznym sposobie ich wykorzystania" w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Pod uwagę wziąć bowiem trzeba przewidzianą w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) metodykę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z regulacjami zawartymi w tym załączniku do gruntów ornych zalicza się w szczególności m.in. ugory i odłogi ( pkt 1.1. lit. c), a do zurbanizowanych terenów niezabudowanych – grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej ( pkt 3.4). Zatem decydujące znaczenie pozwalające na wprowadzenie do ewidencji gruntów ostatnio wymienionego oznaczenia niezabudowanej nieruchomości ma przede wszystkim zapis obowiązującego planu miejscowego. Tym samym w sytuacji, gdy plan miejscowy utracił moc prawną, nieruchomość, która w tym nieobowiązującym już planie była przeznaczona pod zabudowę winna zostać zaliczona do gruntów ornych i to mimo, iż nie była faktycznie użytkowana rolniczo. W świetle przeprowadzonych rozważań, wójt, burmistrz ( prezydent miasta ) przed zleceniem rzeczoznawcy majątkowemu określenia wysokości należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy do takiego wzrostu wartości w świetle przywołanych przepisów faktycznie doszło. W przypadku zaś ustalenia, że w związku z uchwalonym planem mogła wzrosnąć wartość zbytej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalając "faktyczny sposób jej wykorzystania", o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego winien wziąć pod uwagę oceniając jej wartość sprzed wejścia w życie planu szereg parametrów określonych w zamieszczonej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., ustawowej definicji "działki budowlanej". W szczególności zaś jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych i wreszcie opisaną już kwestię wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że co prawda ustalenie wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednak nie zwalnia to organów od zajęcia stanowiska wobec podniesionych przez stronę zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie wyłącza jednak ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji załatwiający sprawę w drodze decyzji ocenia bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach określonych w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Powinien on tym samym ustalić nie tylko to, jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie, ale dokonać ich oceny. SKO w B., jak należy wnosić z treści sporządzonego uzasadnienia z obowiązku tego nie wywiązało się należycie. W szczególności uwadze Kolegium umknęło, że zbyta działka nr A o powierzchni [...] ha nie była położona tylko w jednostce planu oznaczonej symbolem [...], lecz także i to w znacznej części, w jednostce oznaczonej symbolem [...]– "uprawy polowe i ogrodnicze z zabudową zagrodową". Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie ustalił zaś opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jedynie tylko w stosunku do części tej działki o pow. [...]m2 leżącej w jednostce [...]. Nie zastosowanie się przez orzekające w sprawie organy obu instancji do wskazanego trybu postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy S.. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zastosuje się do zaleceń Sądu. W przypadku gdyby organ ten ustalił, że uchwalenie planu mogło spowodować jednak wzrost wartości zbytej przez skarżących nieruchomości wystąpi do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, w którym winny zostać uwzględnione czynniki mające wpływ na wartość zbytej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.