II SA/Lu 203/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem wpisu od skargi, od uiszczenia którego skarżący byli zwolnieni; III. przyznaje [...] P. J. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym 22% VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, którą wypłacić ze środków Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...]listopada 2006 r. znak: [...] nakazującej D. i T.K. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr 76/4 przy ul. W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał im zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją tego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działce nr 76/4 przy ul. W. Według ustaleń organu I instancji przedmiotowy budynek wykonany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r., lecz z uwagi na usytuowanie w odległości od 0,60 m do około 1 m od granicy działki czyli z naruszeniem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – należy nakazać jego rozbiórkę. Rozpatrując odwołanie wniesione przez T.K., który wskazał na uchybienia formalne i naruszenie prawa przez organ I instancji – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu I instancji co do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku i po uchyleniu jego decyzji orzekł na podstawie tego samego przepisu tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o nakazaniu inwestorom zaniechania dalszych robót budowlanych, gdyż realizacja budynku na podstawie pozwolenia na budowę nie może być uznana za wybudowanie obiektu z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy podał, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. na wniosek D. i T. K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegające na modernizacji istniejącego budynku gospodarczego oraz przebudowie przyłącza energetycznego na działce nr 76/4 przy ul. W. Powyższa decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...]sierpnia 2003 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2005 r. w sprawie II SA/Lu 1222/03 na skutek skargi wniesionej przez A. i M. małż. W. Prowadzone przez inwestorów roboty budowlane przy realizacji budynku zostały wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2006 r., znak: [...] wobec ustalenia, że budynek wykonano z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przed wstrzymaniem robót inwestorzy wykonali murowane ściany budynku gospodarczego ze stropem, więźbą dachową bez pokrycia, schody żelbetonowe na poddasze, przewód kominowy oraz wstawili okna w części parterowej i strychowej budynku. Zwrócono także uwagę, że Minister Transportu i Budownictwa pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] negatywnie rozpatrzył wniosek o umożliwienie wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr 76/4 – w odległości od 0,5 m do 1 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że w opisanej sytuacji – roboty budowlane wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Nie mogła to być jednak – zdaniem organu odwoławczego - decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu – skoro obiekt wykonano na podstawie pozwolenia na budowę (w tym zakresie organ II instancji po uchyleniu decyzji organu I instancji orzekł o nakazie zaniechania dalszych robót). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji kategorycznie stwierdził, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie były przebudową ani modernizacją istniejącego budynku gospodarczego lecz stanowiły realizację nowego obiektu budowlanego o większej powierzchni zabudowy i kubaturze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. i M. W, którzy wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Podnieśli, że organy administracji nie uwzględniły faktu, iż inwestorzy na własne ryzyko świadomie realizowali nowy obiekt w odległości 0,6 m od granicy działki odstępując od wydanego pozwolenia na budowę. Zwrócili też uwagę na fakt posłużenia się w postępowaniu administracyjnym podrobionym projektem zagospodarowania działki nr 76/4, co do którego prowadzone było postępowanie karne zakończone sporządzeniem aktu oskarżenia. Skarżący zarzucali przewlekłość postępowania przed organami administracyjnym i wnosili o uchylenie zaskarżone decyzji celem utrzymania w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę realizowanego przez inwestorów budynku gospodarczego w odległości 60 cm od granicy ich działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego sąd administracyjny jest uprawniony z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także mając na względzie przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję było doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego budynku gospodarczego, realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającym stosowne decyzje administracyjne w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku gospodarczego oraz przebudowie przyłącza energetycznego. Po umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie wszczęły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W trakcie tego postępowania ustalono, że inwestor w istocie realizował nowy budynek gospodarczy o kubaturze i parametrach odmiennych niż wynikało to z dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na modernizację i remont istniejącego budynku, a nadto - co potwierdza dokumentacja fotograficzna - budynek, który miał być modernizowany inwestor rozebrał. Po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego – organy nadzoru budowlanego uznały, że wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, bowiem ściana budynku usytuowana jest w odległości od 0,50 m do 1 m od granicy z sąsiednią działką, a zatem z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Potwierdzając zasadność wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska co do nakazu rozbiórki realizowanego budynku i w tej części nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych. Jako uzasadnienie swego stanowiska organ odwoławczy przytoczył pogląd, iż rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez pozwolenia na budowę oraz, że organ administracji podjął postępowanie ugodowe, o czym miał poinformować inwestor w złożonym odwołaniu. Obydwa powody mające, zdaniem organu II instancji, przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu należy uznać za bezpodstawne. Obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona nie może być uznany za przedmiot samowoli budowlanej, natomiast to nie oznacza, że w stosunku do takiego obiektu w sytuacji, gdy został on wybudowany z naruszeniem przepisów prawa nie może być nakazana rozbiórka, jeśli brak możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Zupełnie chybiony jest drugi argument przemawiający za odmową nakazania rozbiórki dotyczący podjęcia kroków ugodowych przez bliżej nie określony organ administracyjny: w sytuacji, gdy uprawniony organ stwierdza brak podstaw do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa, jedynym sposobem zakończenia postępowania legalizacyjnego jest wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która kończy postępowanie legalizacyjne. Należy zatem podzielić zarzuty podniesione w skardze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, skoro nie kwestionując ustaleń organu I instancji co do faktu, iż wykonane roboty budowlane przy realizacji budynku gospodarczego nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem uchyla orzeczenie o nakazaniu rozbiórki w całości i nakazuje zaniechanie dalszych robot związanych z realizacją budynku. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, bowiem przepis nie określa w jakich sytuacjach organ może nałożyć obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, a w jakich nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. W żadnym razie organ administracji nie może dowolnie bez wskazania racjonalnych motywów wybierać jednej z tych możliwości. O sposobie rozstrzygnięcia mogą decydować na przykład takie okoliczności, jak stopień zaawansowania robót budowlanych przy realizacji budynku. Wobec faktu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w sposób przekonywujący powodów, dla których uchylony został orzeczony przez organ I instancji nakaz rozbiórki realizowanego przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa obiektu i nie podano argumentów, które przemawiałyby za celowością nakazu zaniechania prowadzenia dalszych robót i pozostawienia nieukończonego budynku zlokalizowanego w niedopuszczalnej prawem odległości od granicy działki – Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wymaga uchylenia jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 kpa. Wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co Sąd nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Z tych względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 223 § 2 powołanej ustawy.