II SA/Gd 353/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. F. i K. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2006r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. F. i K. F. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) negatywnie zaopiniował, pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic Ż. i S. w G. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2001 r., nr 7, poz. 108), przedłożony przez Z. F. wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej przy ul. Ż. w G. Z. F. przedłożyła projekt zakładający wyodrębnienie z przedmiotowej działki obszaru zabudowanego murem oporowym oraz wybetonowanym korytem cieku wodnego. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż proponowana przez wnioskodawczynię linia podziału przebiega w połowie wysokości skarpy nie respektując przebiegu linii rozgraniczających oddzielających teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od ulicy lokalnej oznaczonej w planie miejscowym symbolem 07 KL 1/2 i ciągu pieszego i rowerowego oznaczonego w planie symbolem 09 KX. Ponadto organ wskazał, że ustalenie linii podziału po linii podstawy skarpy i wzdłuż ulicy M. oznaczonej w planie symbolem 07 KL 1/2 oraz wzdłuż ciągu pieszego i rowerowego 09 KX, uwzględniałoby istniejące zagospodarowanie terenu murem oporowym wraz z korytem odwadniającym a także przebieg określonych w planie miejscowym linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych. Zażalenie na postanowienie Prezydent Miasta z dnia 21 listopada 2006 r. złożyli Z. i K. F. podnosząc, że strona nie wyraża zgody, aby mur oporowy, stanowiący jako część układu drogowego obiekt użytku publicznego, znajdował się na prywatnym terenie strony. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że proponowana linia podziału nieruchomości nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic Ż. i S. w G., albowiem przebiega w połowie wysokości skarpy nie uwzględniając przebiegu linii rozgraniczających oddzielających w planie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od ulicy lokalnej i ciągu pieszego i rowerowego. W ocenie organu administracji zmiana koncepcji podziału poprzez ustalenie linii podziału po linii podstawy skarpy wzdłuż ulicy M. oraz wzdłuż ciągu pieszego i rowerowego, uwzględniłoby istniejące zagospodarowanie terenu murem oporowym wraz z korytem odwadniającym a także przebieg określonych w planie miejscowym linii rozgraniczających ww. ciągi komunikacyjne od terenu zabudowy mieszkaniowej. W skardze na powyższe postanowienie Z. i K. F. podtrzymali swoją argumentację wyrażoną w zażaleniu oraz wskazali, że w wyniku błędu przedsiębiorstw budowlanych, podczas budowy osiedla mieszkaniowego na sąsiedniej nieruchomości, wzniesiono na części ich nieruchomości mur oporowy, natomiast władze miasta oświadczyły, iż wydzielą działkę oraz przyjmą mur wraz z układem drogowym. Wobec powyższych ustaleń, przedsiębiorcy wzdłuż mającej powstać nowej granicy ich nieruchomości wykonali trwałe ogrodzenie. Ponadto skarżący, nawiązując do przytoczonych w postanowieniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazali, że wbrew twierdzeniom organów administracji szerokość drogi oznaczonej jako jednostka planistyczna 07 KL 1/2 może być większa niż 12 m, gdyż nie ma ograniczeń w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2003 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ administracji musi uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu, oraz uwzględnić możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma zatem obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. W ocenie Sądu organy administracji w toku postępowania naruszyły wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W niniejszej sprawie ustalenia organu opierają się na wypisie i wyrysie odpowiedniego fragmentu tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oraz projekcie wstępnym podziału nieruchomości, oznaczonym na mapie sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu dla celów informacyjnych. Dokumentacja ta, z uwagi na specyfikę sprawy i charakter okoliczności spornych między wnioskodawcami a organem, nie pozwala na poczynienie niezbędnych ustaleń faktycznych i ocenę zgodności z planem przedstawionego przez stronę wstępnego projektu podziału. Wnioskodawcy złożyli wniosek o podział nieruchomości w związku z faktem, iż na części stanowiącej ich własność nieruchomości, została w wyniku przekroczenia granic nieruchomości przy realizacji inwestycji związanej z budową osiedla oraz drogi, zbudowana konstrukcja muru. Mur ten jak zdaję się wynikać z okoliczności sprawy, ma charakter infrastruktury nowowybudowanej drogi. Przy jej budowie uległa częściowej niwelacji skarpa, a mur i przęsła go wspierające znajdują się na nieruchomości wnioskodawców. Skarżący twierdzili, że w proponowanym podziale wielkość wydzielanej działki ma odpowiadać wielkości terenu zajętego pod mur wspierający skarpę od strony drogi i jego wsporniki. Organy administracji obu instancji nie kwestionowały co do zasady celowości i możliwości wydzielenia z nieruchomości wnioskodawców działki zabudowanej konstrukcją muru w sposób zgodny z planem miejscowym. Organy te wskazywały natomiast, iż w projekcie podziału przedstawionym przez wnioskodawców projektowana działka przekracza granice terenu przeznaczonego w planie miejscowym na cele komunikacyjne i obejmuje również teren przeznaczony w planie na cele budownictwa mieszkaniowego, w związku z czym projekt podziału narusza ustalenia planu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na jakim dokładnie obszarze projektowana działka wkracza na jednostkę planistyczną o przeznaczeniu mieszkaniowym. Projekt podziału sporządzono na mapie sytuacyjnej. Projekt ten porównywany był z wyrysem z planu miejscowego sporządzonym w innej – mniejszej skali. Ocena, czy granica projektowanej działki przekracza linię rozgraniczającą w planie winna być dokonana przez porównanie dokumentów sporządzonych w tej samej skali, co umożliwiłoby zobrazowanie obszaru przekroczenia jednostki planistycznej przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Nadto wskazać należy, iż w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że przekroczenie to może sprowadzać się do kilkudziesięciocentymetrowego pasa gruntu, istotnego znaczenia nabiera precyzyjność porównania kresek linii rozgraniczającej i kreski stanowiącej granicę działki. Dokonanie oceny w tym zakresie jest nadto utrudnione w związku z odmienną powierzchnią skarpy w obu dokumentach - rysunku planu i mapie. Z punktu widzenia interesów wnioskodawców, istotne znaczenie mają różnice w ocenie granic działki w stosunku do linii rozgraniczających rzędu kilkudziesięciu centymetrów. Uwzględniając odmienność skali dokumentów podlegających porównaniu, małą skalę ich sporządzenia, w której istotnego znaczenia nabiera grubość kreski stanowiącej linię rozgraniczającą, organ administracji winien poddać dokładnej i szczegółowej analizie przebieg linii rozgraniczającej jednostki planistyczne zabudowy jednorodzinnej oraz ulicy lokalnej i ciągu pieszego i rowerowego oraz proponowanej granicy działki podlegającej wydzieleniu. Jak wynika z rysunku planu, linia rozgraniczająca w przypadku jednostki 07 Kl.1/2 wbrew stanowisku organu nie biegnie u podnóża skarpy zaznaczonej na planie na całej długości, lecz przecina skarpę, stanowisko organu iż granica działki winna przebiegać u podnóża skarpy nie jest więc uzasadnione. Zdaniem organów zmiana proponowanej koncepcji podziału poprzez ustalenie linii podziału po linii podstawy skarpy i wzdłuż ulicy M. oznaczonej w planie symbolem 07 KL 1/2 oraz wzdłuż ciągu pieszego i rowerowego 09 KX uwzględniłaby istniejące zagospodarowanie terenu murem oporowym wraz z korytem odwadniającym a także przebieg określonych w planie miejscowym linii rozgraniczających. Wnioskodawcy w odwołaniu i skardze kwestionowali to twierdzenie organów administracji, wskazując, iż projekt podziału przewiduje wydzielenie działki, której granice przebiegają zgodnie z wielkością wybudowanego muru i wspierającej go konstrukcji. Dokonanie oceny tej kwestii nie jest możliwe w oparciu o dokumentację znajdująca się w aktach sprawy. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem jaki jest przebieg i wielkość konstrukcji muru, którego budowa stała się przyczyną złożenia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Twierdzenie organów, iż wydzielenie działki w inny sposób zrealizuje cel założony przez wnioskodawców, jakim jest sprzedaż części nieruchomości zabudowanej murem i będzie pozostawało w granicach jednostek planistycznych przeznaczonych na cele komunikacyjne, nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym i ustaleniach faktycznych. Organy administracji nie ustaliły bowiem w żaden sposób usytuowania i wielkości konstrukcji przedmiotowego muru. Brak jest w tej sytuacji możliwości weryfikacji spornych stanowisk wnioskodawców i organów w tej kwestii. Organ administracji zgodnie z art. 7 k.p.a., w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu wnioskodawców, winien dokonać szczegółowych ustaleń odnośnie położenia wybudowanej konstrukcji muru i przebiegu proponowanych w projekcie podziału granic działki oraz linii rozgraniczających jednostki planistyczne w planie miejscowym. Ustalenia te winny być poczynione przez porównanie dokumentacji dotyczącej tych trzech kwestii sporządzonej w tej samej skali, przez naniesienie ich treści na jeden szkic. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. materiał dowody winien być zebrany w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący, umożliwiający ustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. W sytuacji, gdy wobec małej skali dokumentacji, faktu ewentualnego kilkudziesięciocentymetrowego przesunięcia granic projektowanej działki na jednostkę planistyczną o przeznaczeniu mieszkaniowym i zmiany ukształtowania terenu, przez ścięcie części skarpy przy realizacji robót związanych z budową drogi, dokonanie szczegółowych ustaleń i oceny w tym zakresie wyłącznie w oparciu dokumentację okaże się utrudnione, organ administracji winien dopuścić dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) w celu odwzorowania w terenie przebiegu granic projektowanej działki, linii rozgraniczających jednostki planistyczne i istniejącej budowli. Umożliwi to ocenę sprzecznych stanowisk organów i wnioskodawców odnośnie faktu czy granice projektowanej działki odpowiadają wielkości konstrukcji muru oraz ocenę w jakiej jednostce planistycznej są one położone. Dodatkowo wskazać należy, iż w razie ustalenia przez organ administracji, iż konstrukcja muru została wybudowana na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe i dokonania oceny, iż z uwagi na charakter tej budowli narusza ona ustalenia planu miejscowego o fakcie tym winien być zawiadomiony organ nadzoru budowlanego, który winien dokonać kontroli realizacji budowy oraz przyczyn ewentualnego naruszenia przy realizacji inwestycji postanowień planu miejscowego i podjąć właściwe kroki zmierzające do usunięcia tego stanu. Sąd uznał za niezasadny argument skarżących, iż szerokość drogi oznaczonej jako jednostka planistyczna 07 KL 1/2 może być większa niż 12 m, gdyż w planie szerokość tę oznaczono jako minimalną. Droga ta musi się bowiem mieścić w przewidzianych planem liniach rozgraniczających, a określona na [...] ha powierzchnia jednostki planistycznej nie może być przekroczona. Wobec stwierdzenia, iż organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazane wyżej wytyczne odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. F. i K. F. solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zaskarżona do decyzja nie nadaje się do wykonania, to było orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. Zarządzenie: 1. odnotować w kontrolce uzasadnień, 2. odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć skarżącym i organowi administracji z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej, 3. przedłożyć z wpływem lub 40 dni od doręczenia.