II OSK 1730/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 157/08 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. nr XVI/184/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka-Koziniec 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. na rzecz Gminy Zakopane kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r., nr XVI/184/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka-Koziniec. W uzasadnieniu Sąd przywoła następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Uchwałą nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. został przyjęty Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Antałówka-Koziniec. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 14 stycznia 2008 r. Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. S. P. wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w zakresie w jakim stwierdza się, że zasadnym jest częściowe przeznaczenie działek nr [...] i [...], obr. [...] jako tereny rolne wolne od zabudowy i oznaczone symbolem R, znajdujące się w zasięgu strefy terenów otwartych TOs o średnim poziomie reżimu ochrony. Rada Miasta Zakopane uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tej uchwały zawartym w załączniku do uchwały wskazano, iż poprzedni właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] obr. [...] uzyskał pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Następnie skarżący, który nabył od niego nieruchomość, wystąpił do Burmistrza Miasta Zakopane o warunki zabudowy dla dwóch trzykondygnacyjnych budynków; a to trzy i czterosegmentowego i jeszcze przed ich uzyskaniem rozpoczął prowadzenie właśnie takich robót. Tymczasem Burmistrz Miasta Zakopane konsekwentnie odmawiał ustalenia warunków dla takiej zabudowy, o jaką wnosił skarżący, ponieważ była ona sprzeczna z zabudową w tzw. analizowanym obszarze. Mianowicie wszystkie budynki w analizowanym obszarze stanowią budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej. Nic ma tam ani jednego budynku wielorodzinnego. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2006r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. Wbrew zarzutom skarżącego, nie uległo zmianie przeznaczenie jego nieruchomości. Zmianie uległ sposób korzystania z nieruchomości, lecz nie w wyniku rozstrzygnięć administracyjnych, a samoistnych działań skarżącego. Z tego też powodu żądania skarżącego opierają się w swojej istocie na żądaniu odstąpienia od przewidzianego w studium przeznaczenia terenu i usankcjonowanie zmiany charakteru działek treścią miejscowego planu. S. P. złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka-Koziniec. W skardze tej podniesiono, że należące do skarżącego działki nr [...] i [...] obr. [...] Zakopane - Antałówka objęte zostaną w części południowej przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej - willowej oraz pensjonatowej, natomiast w północnych ich krańcach miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Zakopanego - Antałówki i Kozińca przewiduje przeznaczenie rolnicze. Skarżący na przedmiotowych działkach prowadzi inwestycję budowlaną w oparciu o ostateczną decyzję z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dwóch zespołów jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. W wyniku uchwalenia skarżonej uchwały skarżący został pozbawiony możliwości prowadzenia dalszych robót budowlanych. Jego działki w planie zagospodarowania przestrzennego jedynie częściowo zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkalno-pensjonatowe, co pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów, które przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, w tym również budownictwo wielomieszkaniowe. W ocenie skarżącego w wyniku sztucznego podziału jedynie 1/6 części działek nr [...] i [...] w obr. [...] może zostać zagospodarowana pozostała część znajduje się poza granicami możliwości efektywnego zagospodarowania. Wobec skarżącego Rada Miasta Zakopane dopuściła się samowolnego i niczym nie uzasadnionego, bezprawnego ograniczenia jego praw i wolności. W skardze zarzucono także uchybienia natury proceduralnej polegające nie uzyskaniu opinii właściwych organów oraz nie rozpatrzenie uwag do planu w prawem zakreślonym terminie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że analizując niniejszą sprawę stwierdził, iż nie został naruszony art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że wszystkie elementy wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym zostały w zaskarżonej uchwale uwzględnione. Sąd podkreślił, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom (m.in. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która upoważnia gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Odnosząc się następnie do kolejnego zarzutu skarżącego Sąd stwierdził, że nie został również naruszony art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z materiału dowodowego wynika, że projekt planu został uzgodniony z wszystkimi organami i instytucjami. W analizowanej sprawie Sąd stwierdził, iż nie został naruszony art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, poprzez nie zorganizowanie debaty publicznej w przedmiocie projektu planu. Z materiałów procedury planistycznej wynika, że dyskusja publiczna miała miejsce 23 sierpnia 2007 r. Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie prowadzenia procedury planistycznej przez właściwe organy w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Następnie Sąd wskazał, że jedną z najważniejszych kwestii podlegających kontroli sądu w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodność takiego planu z ustaleniami studium. W tym zakresie Sąd uznał, że taka zgodność między zaskarżonym planem a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane przyjętym uchwałą z 15 grudnia 1999 r., nr XV/140/99 zachodzi. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z powyższym nie było możliwe w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Antałówka-Koziniec" poszerzenie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkalno-pensjonatowe na działkach nr [...] i [...] obr. [...], gdyż nie było to zgodne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Sąd stwierdził także, że bezzasadne są zarzuty skargi, iż treść zaskarżonej uchwały zabrania inwestorowi prowadzenia dalszych robót budowlanych. Ustalenia nowo uchwalonego planu pozostają bowiem bez wpływu na rodzaj i formę zabudowy realizowanej zgodnie z wydanym przed uchwaleniem planu prawomocnym pozwoleniem na budowę. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów kubaturowych przesądza o możliwości zabudowy działek nią objętych, niezależnie od ustaleń planu (także w obszarze, dla którego w planie wykluczono możliwość zabudowy), w okresie ważności tej decyzji. Zaś kwestie związane z ewentualnym spadkiem wartości nieruchomości regulują przepisy art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak jak wynika z akt sprawy, na dzień 3 grudnia 2007 r. (data wpływu wezwania do usunięcia naruszenia prawa) oraz na dzień 20 stycznia 2008 r. (data sporządzenia skargi) nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą. Uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007r., nr XVI/184/2007 została bowiem opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 24, póz. 122 w dniu 14 stycznia 2008 r., a weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. W konsekwencji zarówno w dniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w dniu wniesienia skargi uchwała ta nie była obowiązującym aktem prawa miejscowego. Skoro tak, to skierowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wówczas nie występowało, Sąd uznał za przedwczesne i nie wyczerpujące trybu przewidzianego przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie w momencie wnoszenia skargi na przedmiotową uchwałę - nie weszła ona jeszcze w życie i nie obowiązywała, a więc nie mogła naruszać interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku S. P. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 oraz w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie polegające na nieodrzuceniu skargi, a to w sytuacji kiedy WSA uznał, iż w momencie składania skargi na uchwałę Rady Miasta Zakopane nr XVI/184/2007 oraz kierowania wezwania do usunięcia naruszeń prawa skarżona uchwała nie funkcjonowała w obrocie prawnym jako obowiązująca, a przez co nieprzyjęci, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia, - art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przedstawionego w piśmie z dnia 13 kwietnia 2008 r. wniosku o ponowne otwarcie przewodu sądowego i dopuszczenie dowodu z dokumentu – załącznika graficznego do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., nr XV/140/99 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, - art. 1 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż skarżona uchwała wyrażająca plan zagospodarowania przestrzennego jest tożsama w swej treści z uchwałą tegoż samego organu skarżonego wyrażającego studium uwarunkowań planistycznych, a to w sytuacji kiedy działki stanowiące własność skarżącego w uchwale wyrażającej studium uwarunkowań planistycznych przeznaczone były jako tereny rekreacyjne, natomiast skarżona uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego przeznacza je jako tereny rolne R, - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności skarżonej uchwały w całości, albowiem jej podjęcie nie zostało poprzedzone podjęciem odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność przedłożonego Radzie Miasta Zakopane projektu planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zakopane, - art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez związanie się granicami wniesionej skargi i jednocześnie ograniczone zbadanie sposobu procesowania przez Radę Gminy zakopane w toku procesu uchwalania skarżonej uchwały, a to w szczególności poprzez niedostrzeżenie, iż przedmiotowa uchwała nie została poprzedzona uchwałą Rady Gminy Zakopane stwierdzającą zgodność projektu planu zagospodarowania przestrzennego z uchwalonym studium uwarunkowań przestrzennych, - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego wyroku polegające na uznaniu za prawdziwe twierdzeń strony skarżonej, w szczególności gdy powyższemu przeczy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie oraz bezkrytyczne uwzględnienie twierdzeń strony skarżącej nie dotyczących istotny niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw .Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania , która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pierwszy z zarzutów procesowych jest niezrozumiały w sytuacji gdy skarżący zarzuca Sądowi I instancji, że nie odrzucił skargi przezeń wniesionej. Skarga była wniesiona przed publikacją zaskarżonej uchwały ale w dacie orzekania uchwała ta już obowiązywała trudno więc zarzucić Sądowi , że skargę rozpatrzył . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko iż można rozpoznać skargę nawet w sytuacji gdy wprawdzie w dacie orzekania zaskarżona uchwała już nie obowiązuje ale wywołała skutki prawne które nadal trwają i gdy może mieć zastosowanie do sytuacji powstałych przed jej uchyleniem. Tym bardziej zaskarżenie uchwały obowiązującej w dacie orzekania i wywołującej , zdaniem skarżącego, negatywne dla niego skutki prawne, może być przedmiotem rozpoznania Sądu. Podjęta w przepisanym trybie uchwała, choć nie mająca jeszcze mocy obowiązującej, pozostaje uchwałą . Istotnie stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie może być uznane za konsekwentne tym niemniej rozpoznanie skargi na uchwałę już obowiązującą nie naruszało prawa. Co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, może jedynie – co jest pozostawione uznaniu Sądu – przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów , jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy uwzględnienie wniosku o ponowne otwarcie przewodu sądowego i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci załącznika graficznego do uchwały Rady Miasta Zakopane z 15 grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane nie było niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze podjęcie uchwały podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi być poprzedzone podjęciem odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność jej postanowień z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, stwierdzenie takiej zgodności może mieć miejsce w samej uchwale w jej wstępnej części. Pogląd odmienny pojawił się wprawdzie w orzecznictwie , ale jest odosobniony i nie znajduje oparcia w przepisie art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.).Powołany przepis stanowi że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium ...Nie można z powołanego przepisu wyprowadzać wniosku o obowiązku podjęcia w tej mierze odrębnej uchwały skoro obowiązek taki nie wynika z ustawy. Z ustawy wynika jedynie wymóg zbadania i stwierdzenia zgodności postanowień planu z ustaleniami studium ale nie przesądza on o formie wyrażenia stanowiska .Przy zaskarżaniu uchwały w sprawie miejscowego planu nie można uznać za uzasadnione zarzutów dotyczących potrzeby aktualizacji postanowień studium, z którym plan ma być zgodny i nierozpatrzenia przez Sąd prawidłowości procesu planistycznego w gminie, w związku z takimi zarzutami. Wątpliwości skarżącego co do zgodności postanowień planu miejscowego i ustaleń studium zdają się mieć przyczynę w różnicy stopnia szczegółowości planu i studium oraz w ograniczonym zakresie miejscowego planu. Istotnie części działek nr [...] i [...] obr.[...] nie zostały w planie przeznaczone do zabudowy i znajdują się na terenach rolnych oznaczonych symbolem R, ze względu na ich położenie w obowiązującym studium w zasięgu terenów otwartych TOs, o średnim poziomie ochrony., są to ponadto tereny o szczególnych predyspozycjach dla turystyki i wypoczynku, m.in. służące do urządzania pól narciarskich z odpowiednim zagospodarowaniem terenu, urządzania narciarskich tras zjazdowych, tras saneczkarskich, terenów spacerowo-wycieczkowych, tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej, konnej, miejsc odpoczynku. Na tych terenach obowiązują zasady dotyczące utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej , wyrażające się m.in. w dopuszczeniu remontów i modernizacji, uzupełniania wyposażenia istniejącej zabudowy, osłaniania zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie, eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, odsłanianie wybranych obiektów , pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie, wykluczenia sytuowania nowej zabudowy, w tym również powiązanej z działalnością rolniczą. W odniesieniu do terenów otwartych w pozatatrzańskiej części Zakopanego tj. strefy TOS i TOw przyjęto, że pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu, główną funkcją tych terenów jest turystyka, sport i wypoczynek, wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych, zakłada rozwój urządzeń związanych z turystyką , wypoczynkiem i sportem. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu iż przy takich ustaleniach studium nie było możliwe poszerzenie w planie terenów przeznaczonych pod budownictwo. Ustalenia planu miejscowego dla terenów zainwestowanych , położonych po zachodniej stronie ulicy Droga na Antałówkę oraz po obu stronach ul. [...] i znajdujących się w studium w strefie peryferyjnej OP są zgodne .oraz stanowią kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Tereny zainwestowane ,położone po zachodniej stronie Zabudowa wielorodzinna przy ul. [...] znajduje się poza obszarem objętym planem i jej kontynuacja jest sprzeczna z postanowieniami studium. Z postanowień planu nie wynika także zakaz kontynuowania zabudowy objętej pozwoleniami na budowę na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w prawie budowlanym a okoliczność, że działki skarżącego są określone w studium jako rekreacyjne, związane ze sportami , zwłaszcza zimowymi i wypoczynkiem a w planie jako obszary rolne nie oznacza sprzeczności tych postanowień. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 134 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście jego uzasadnienia odnoszącego się do kwestii braku odrębnej uchwały potwierdzającej zgodność postanowień planów z ustaleniami studium. Nie można także podzielić zarzutu mówiącego o nienależytym uzasadnieniu wyroku w związku ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sytuacji gdy uzasadnienie to powtarza i poddaje analizie zarówno postanowienia planu jak i studium w odniesieniu do zarzutów skarżącego. Zważywszy, że podniesione zarzuty nie mogły być uznane za uzasadnione a Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach tych zarzutów, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 Ppsa.