I SA/Wa 514/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy do rozpoznania zgodnie z właściwością postanawia odrzucić skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z właściwością Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu [...] października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wyrażenie zgody na wydzierżawienie w drodze przetargu ograniczonego nieruchomości przeznaczonych na Miejsca Obsługi Podróżnych rodzaju II i III zlokalizowanych w ciągu autostrady [...] na odcinku W. – K. Jako podstawę prawną wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przywołał art. 20 ust. 1 ustawy o szczególnych warunkach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 7 lit. c w związku z art. 19 ust. 3 zd. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 1 statutu GDDKiA (Dz. Urz. Min. Inf. z 2002 r. Nr 3, poz. 8). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [..] przekazał na podstawie art. 65 § 1 KPA wniosek Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek został nieprawidłowo skierowany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bowiem na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe jednostek organizacyjnych wymienionych w powyższych przepisach, a przesłanką przesądzającą o kompetencji ministra jest przeznaczenie nieruchomości na potrzeby statutowe jednostki organizacyjnej wymienionej w art. 60 ust. 1. Zdaniem organu do kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie należy gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zajętymi pod drogi krajowe i autostrady. W związku z powyższym organ uznał, że powołanie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia [...] października 2006 r. na art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami było niewłaściwe. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest właśnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to do jego właściwości należy gospodarowanie nieruchomościami zajętymi pod pasy drogowe. W dniu [...] listopada 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. oraz udzielenie zgody Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na wydzierżawienie nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego autostrady [...] z przeznaczeniem na Miejsca Obsługi Podróżnych. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że nie podziela stanowiska zajętego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponieważ zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w tej ustawie do czasu przekazania jej w drodze porozumienia spółce z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację, albo wyłącznie eksploatację autostrady. Do zakresu obowiązków zarządcy należy m.in. sprawowanie zarządu gruntami wchodzącymi w skład pasa drogowego (art. 22 ust. 1 w/w ustawy), które może oddać w najem, dzierżawę albo je użyczać w drodze umowy, ale wyłącznie na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W takim przypadku zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z art. 22 ust. 2 zd. 3 powyższej ustawy nie stosuje się art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w pozostałym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być stosowane. Z treści art. 43 ust. 3 powyższej ustawy wynika, że nieruchomości oddane w trwały zarząd urzędom centralnym (a takim jest m. in. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) mogą być oddawane w najem, dzierżawę lub użyczane za zgodą ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Dlatego też zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiotowej sprawie niezbędne jest uzyskanie zgody od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia, dodając, że art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym i nie może być interpretowany rozszerzająco, a przepis art. 43 ust. 3 tej ustawy należy ściśle wiązać z art. 60 ust. 1. Zdaniem organu, jeśli istnieje w przepisach luka prawna, to należałoby zastanowić się nad nowelizacją ustawy o drogach publicznych tj. doprecyzować i uściślić art. 22 ust. 2. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organem właściwym do interpretacji ustawy o drogach publicznych jest minister właściwy do spraw transportu sprawujący nadzór na Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i to do niego skarżący powinien się zwrócić. Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pouczył Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z pouczeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] lutego 2007 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W obszernym uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podnosząc dodatkowo, że stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest sprzeczne z obowiązującym stanem prawnym. Zdaniem skarżącego nieprawidłowe jest rozpatrywanie treści art. 43 ust. 3 wyłącznie w powiązaniu z art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami z następujących względów; - art. 43 ust. 3 stanowi wyjątek od swobody gospodarowania nieruchomościami pozostającymi w trwałym zarządzie skarżącego, a wyjątków nie można interpretować w sposób rozszerzający zakres ich stosowania; - przepisy art. 43 i art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą odmiennych zagadnień, o czym świadczy umiejscowienie ich w odrębnych jednostkach redakcyjnych (art. 43 – Rozdział 5 dotyczący oddawania w trwały zarząd, art. 60 – rozdział 6, przekazywanie nieruchomości na cele szczególne); - sytuacje na które zgoda ministra właściwego do spraw administracji nie jest wymagana określa wyczerpująco art. 43 ust. 4a tej ustawy. Z powyższego skarżący wywodzi, że w przypadku zamiaru wydzierżawienia przez niego gruntów wchodzących w skład pasa drogowego autostrady, niezbędne jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, a w razie braku ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA, co wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że nie przysługuje mu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej. Legitymacja (posiadanie uprawnienia) do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Podmioty uprawnione do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 p.p.s.a. Przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy i nie jest przy tym wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być nosicielem w rozumieniu art. 28 KPA i art. 50 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy w sporze kompetencyjnym pozostają dwa organy administracji państwowej zobowiązane do współdziałania na podstawie przepisów prawa (a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie) organ, któremu przekazano z powrotem złożony innemu organowi wniosek na podstawie art. 65 KPA powinien zwrócić się do organu wyższego stopnia w celu rozwiązania zaistniałego sporu. Przy czym należy zaznaczyć, że organ wyższego stopnia może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.