VI SA/Wa 720/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2006 r. w miejscowości P. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Kierujący pojazdem A. G. wykonywał przejazd, który rozpoczął z dworca PKP w G. zabierając 16 pasażerów i zatrzymał się na przystanku w miejscowości R. Kontrolowany pojazd posiadał widoczną tablicę z napisem K., kierowca okazał zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na trasie P. wraz z rozkładem jazdy. Przesłuchany w sprawie świadek P. G. wskazał, iż jechał na trasie G., zapłacił za przejazd 7 złotych, jednakże nie otrzymał biletu a kierowca zatrzymał się w miejscowości R. skąd zabrał pasażera. Ponieważ ani podczas kontroli ani w postępowaniu wyjaśniającym nie zostało okazane zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na trasie G. organ stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż zgodnie z art. 4 pkt. 7 i 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe ( Dz. U. nr 50, poz. 601 ze zm. ). Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości w których znajdują się przystanki- przy przewozach regularnych osób. Nadto organ przytoczył także treść art. 18 a cyt. ustawy, mówiący, iż przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg. Stosownie do art. 92 ust. 1 omawianej ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych, czego konsekwencją jest treść 1p.2.1 załącznika do w/w ustawy, który karą pieniężną w wysokości 6.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji ewentualnie o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zasądzenie kosztów postępowania w sprawie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Podniósł zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 kpa, 81 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez oparcie decyzji na ustaleniach co do których skarżący nie mógł się ustosunkować a w konsekwencji wypowiedzieć, art. 15 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu a także art. 4 pkt 7 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 i art. 93 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w związku z art. 138 4 w związku z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez nieuzasadnione ustaleniami faktycznymi przyjęcie przez organy obu instancji, iż wykonywał regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że organ II instancji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, organ I instancji przywołał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalenia z innego postępowania do czego nie ustosunkował się organ odwoławczy, mimo postawienia przez skarżącego takiego zarzutu, akceptując bezkrytycznie ustalenia organu I instancji. Przewóz wykonywany w dniu kontroli był przewozem okazjonalnym albowiem nie spełnia łącznie przesłanek przewozu regularnego wymienionych w ustawie. Skarżący powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach sygn. akt 6 II S.A. 4837/2003 a także 6 II S.A. 4370/2003. Nadto wskazał, iż posiada zezwolenie na regularne przewozy na liniach S. oraz P., natomiast na trasie z G. do P. kierowca wykonuje tzw. " pusty kurs " i zdarza się, zwłaszcza w sezonie letnim, że używa pomocniczo dla informacji o trasie przewozu, tablicy z oznaczeniem miejscowości " K. " skierowanej zasadniczo do turystów nie zorientowanych w lokalnej geografii. Mogło się zdarzyć, iż kierowca zbyt wcześnie założył tablicę informacyjną. Przez okres od [...] czerwca do [...] czerwca w niektóre dni kierowca, aby uniknąć pustych kursów, podwoził zorganizowaną wycieczkę w wybrane miejsce na trasie G. a w dniu kontroli zabrał z dworca w G. czterech pasażerów jadących do J. a także zatrzymał się na przystanku w R. zabierając jedną osobę. Bilety dla uczestników wycieczki, podobnie jak w poprzednich dniach, miały zostać wydrukowane na miejscu docelowym i omyłkowo kierowca nie wypisał biletu dla jednego z pasażerów nie będącego uczestnikiem wycieczki. Przyjęcie wykładni prezentowanej przez GITD przeczyłoby treści art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż prowadziłoby do ograniczenia zasady wolności działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie pozwala na postawienie zarzutu wykonywania przewozu regularnego a brak odrębnej definicji transportu drogowego wykonywanego bez zezwolenia na przewóz osób z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy nie zezwala organowi na tworzenie odrębnej definicji tego rodzaju działalności na potrzeby nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270) Rozpatrując skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż jest ona bezzasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 pkt. 7 i 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125 poz. 1371 z późn. zm.) w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe ( Dz. U. nr 50, poz. 601, ze zm.) natomiast przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki, za ustaloną opłatą, uważa się za specjalne usługi regularne. Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, iż wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, w którym stosownie do art. 20 ust. 1 przedmiotowej ustawy określa się w szczególności:: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Dla wyjaśnienia definicji przewozów regularnych należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie można uznać, że definicja przewozów regularnych odnosi się do przewozów wykonywanych bez zezwolenia. Analiza tej definicji prowadzi do wniosku, że dotyczy ona przypadków, gdy przewozy regularne są wykonywane na podstawie i w ramach uzyskanego zezwolenia. Innymi słowy przepis ten w istocie definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia przepis ten powinien być odczytywany w sposób uwzględniający tę okoliczność. W takim wypadku należy poszukiwać konstytutywnych cech przewozu regularnego, ażeby móc stwierdzić, czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. Za słusznością prezentowanej wykładni przemawia treść art. 4 pkt 7 in fine, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Wynika z tego a contrario, że każdy przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to argumentem minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 ustawy. Innymi słowy skoro nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. A sankcją za naruszenie tych warunków jest kara pieniężna orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy. Tak więc jeżeli zostanie udowodnione, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, to wówczas uznać trzeba, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Brak stosownego zezwolenia uzasadnia nałożenie kary pieniężne . Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż do uznania przewozu za regularny wymagane jest łączne spełnienie wskazanych w ustawie przesłanek. Podkreślić należy, iż sam ustawodawca zakłada, że możliwe jest wykonywanie przewozów regularnych, które to przewozy jednocześnie nie spełniają wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 7 ustawy. Świadczy o tym treść np. art. 23 pkt 2 ustawy, gdzie przewidziano, że jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia jest wykonywanie przewozów regularnych bez takiego zezwolenia. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 7 jedną z cech przewozów regularnych tam określonych jest posiadanie zezwolenia, przyjąć należy, że sam ustawodawca nie wymaga do uznania przewozów za regularne spełnienia wszystkich elementów wskazanych w art. 4 pkt 7 ustawy. W tym stanie rzeczy nietrafne jest stanowisko skarżącego, iż wykonywany w dniu kontroli przewóz był przewozem okazjonalnym. Jak stanowi pkt 11 art. 4 przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów o transporcie drogowym. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary. W zarysowanym mechanizmie odpowiedzialności podstawowe znaczenie mają więc ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Na tle ustaleń dokonanych w rozpatrywanej sprawie w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy inspekcji drogowej należało uznać za udowodnione, że: - wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli, tj. [...] czerwca 2006 r. przewóz nosił cechy przewozu regularnego, - prowadzący pojazd kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na trasie G., okazał jedynie zezwolenie wraz z rozkładem jazdy na wykonywanie przewozów regularnych na trasie P. - przedstawione przez skarżącego okoliczności, iż kierowca na trasie z G. do P. wykonuje " pusty kurs " jak też powołanie się w odwołaniu od decyzji organu I instancji na fakt, iż skarżący mimo wielokrotnych starań nie otrzymał stosownego zezwolenia nie mogą usprawiedliwiać podjęcia przez skarżącego przewozów regularnych bez zezwolenia; Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Nałożona kara ma na celu przymuszenie przedsiębiorcy, który prowadzi działalność wymagającą zezwolenia bez uzyskania takiego zezwolenia, do zalegalizowania prowadzonej działalności i prowadzenia jej na równych prawach z innymi przedsiębiorcami przestrzegającymi obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwego przepisu załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy – Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Podnieść należy, iż jak wynika z akt sprawy, skarżący brał aktywny udział w postępowaniu administracyjnym i tym samym Sąd uznał za chybiony zarzut uniemożliwienia przez organ odwoławczy wypowiedzenie się przez skarżącego co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd uznał także za nietrafiony zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. iż organ oparł swoje ustalenia na materiałach dowodowych z innego postępowania albowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wyniki kontroli z dnia [...] września 2006 r. są przedmiotem odrębnego postępowania na podstawie którego zostanie wydana niezależna decyzja. Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.