II SA/Go 384/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant Magdalena Tyniec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej B.K. sprawy ze skargi H.B., A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...]. - 1 - Sygn. akt II SA/Go 384/07 U Z A S A D N I E N I E Burmistrz Miasta i Gminy działając na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r.Nr 64, poz. 593 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] odmówił skierowania H. i A.B. do Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ pomocy społecznej wskazał, że na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że H. i A.B. nie są osobami wymagającymi całodobowej opieki medycznej. Zamieszkują oni z Państwem M., którzy w razie potrzeby są zobowiązani pełnić opiekę nad wnioskodawcami. Organ pomocy społecznej wskazał ponadto, że nie należy pominąć faktu, iż Państwo B. mają zapewnione stałe miejsce zamieszkania oraz nie posiadają orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji nie zachodzi przesłanka określona w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. wymóg całodobowej opieki, gdyż wnioskodawcy umieszczenia w domu pomocy społecznej są osobami samodzielnie się poruszającymi i zdolnymi do samoobsługi. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodzili się H. i A.B. i złożyli od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu odwołujący się zwrócili się o ponowne rozpatrzenie ich prośby o umieszczenie w domu pomocy społecznej z uwagi na ich podeszły wiek, stan zdrowia i potrzebę wzmożonej opieki medycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował treść przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej wskazane w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej muszą być spełnione łącznie. Organ podał, że z akt sprawy, w tym "Opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby obiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej" i "Zaświadczenia o stanie zdrowia" wynika, że zarówno Pan A.B., jak i Pani H.B. wymagają jedynie opieki okresowej a nie całodobowej. Ponadto z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Państwo B. samodzielnie funkcjonują w codziennym życiu. Podkreślić również w ocenie organu odwoławczego należy, że Państwo B. mają w miejscu zamieszkania zapewnioną pomoc ze strony zamieszkującej z nimi rodziny Pani A.M.. W związku z tym nie zachodzą przesłanki do umieszczenia Państwa B. do domu pomocy społecznej. W skardze na decyzję organu odwoławczego z [...] marca 2005r. skarżący podali, że ze względu na zły stan zdrowia oraz na niepoprawne stosunki z rodziną A.M., zachodzi konieczność umieszczenia ich w Domu Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 8 lutego 2006r. (Sygn. akt II SA/Go 498/05) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] lutego 2005r. Nr [...]. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ani H.B., ani A.B. nie spełniają warunków do tego, aby przyznać im prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Sąd uchylił jednak decyzje organów obu instancji, albowiem organy te nieprawidłowo określiły strony postępowania administracyjnego, gdyż decyzje skierowano do H.B. i A.B., podczas gdy stronami postępowania są H. i A.B.. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2006r. stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd II instancji wyrokiem z dnia 7 marca 2007r. (Sygn. akt I OSK 1005/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazał, że warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania jest ustalenie, że naruszenie to mogło w istotny sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że stwierdzone uchybienie organu II instancji jest następstwem błędu pisarskiego i jako oczywista omyłka podlega usunięciu w trybie sprostowania decyzji administracyjnej (art. 113 kpa). NSA podał także, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału nikt, łącznie z adresatami decyzji nie ma wątpliwości, że mimo błędu w nazwisku zaskarżona decyzja została skierowana do H. i A.B.. Tych wątpliwości nie miał również Sąd I instancji, skoro dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdził m.in. , że "Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ani H.B., ani A.B. nie spełniają warunków do tego, aby przyznać im prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Uzasadniając wyrok z dnia 8 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że zaskarżona decyzja pod względem merytorycznym jest prawidłowa. Sąd uchylając tę decyzję uchylił wyłącznie dlatego, że decyzje organów obu instancji skierowano do H.B. i A.B., a skarżącymi są H.B. i A.B.. Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 lutego 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest następstwem błędu pisarskiego. Skutkiem wyroku NSA z dnia 7 marca 2007r. jest usunięcie z obrotu prawnego wyroku SąduI instancji z dnia 8 lutego 2006r. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie związanie to dotyczy naruszenia przepisów postępowania polegającego na zakwestionowaniu prawidłowości oznaczenia skarżących. Oznacza to, że kwestie prawidłowości rozstrzygnięcia o odmowie skierowania skarżących do domu pomocy społecznej podlegają ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd nie jest bowiem związany stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu uchylonego przez NSA wyroku. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy był artykuł 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnienie przesłanek zawartych w art. 54 ust. 1 cyt. wyżej ustawy wynika z opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, zaświadczenia o stanie zdrowia i wywiadu środowiskowego. Nadto organ odwoławczy stwierdza, że skarżący mają w miejscu zamieszkania zapewnioną pomoc ze strony zamieszkującej z nimi rodziny A.M.. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Uprawnioną osobą do umieszczenia w domu pomocy społecznej jest więc osoba : - wymagająca całodobowej opieki, - nie mogąca samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. W zasadzie obie te przesłanki przenikają się wzajemnie. Osoba wymagająca całodobowej opieki w zasadzie nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu skoro jest zdana na całodobową opiekę. Jeżeli takim osobą można zapewnić usługi opiekuńcze przez sprawowanie całodobowej opieki, wówczas nie nabywają one prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało nie zmienione po wejściu w życie nowej ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2000r. Nr 82, poz. 929). Zgodnie z treścią § 17 ust. 1 rozporządzenia do domu pomocy społecznej kieruje się m.in. na podstawie : - pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, z wyjątkiem osób o których mowa w § 3 ust. 2; za zgodą osoby ubiegającej się lub jej przedstawiciela ustawowego wniosek może zgłosić inna osoba fizyczna lub prawna, powiatowe centrum pomocy rodzinie lub ośrodek pomocy społecznej, - wywiadu środowiskowego (rodzinnego) przeprowadzonego przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, zawierającego w szczególności pisemne stwierdzenie braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę, z wyjątkiem osób, o których mowa w § 3 ust. 2, - opinii ośrodka pomocy społecznej dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się, - opinii właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, stwierdzającej wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy oraz określającej typ domu, do którego osoba ubiegająca się powinna zostać skierowana, Wywiad środowiskowy powinien stwierdzać brak możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę. Przeprowadzony w niniejszej sprawie wywiad środowiskowy stwierdza, że pomoc skarżącym zapewnia A.M., która zobowiązała się do pełnienia opieki nad skarżącymi i jest spokrewniona ze skarżącymi. Powyższe stwierdzenia zawarte w wywiadzie środowiskowym stały się podstawą do wydania decyzji o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej. Jak już wyżej wskazano, podstawą do wydania decyzji pozytywnej w tym zakresie jest stwierdzenie przyjęte na podstawie odpowiednich ustaleń, że nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organy obu instancji pominęły stwierdzony w tym samym wywiadzie środowiskowym konflikt między skarżącymi a deklarującą sprawowanie nad nimi opieki A.M.. Należało ustalić, czy i jaki charakter ma ten konflikt i jak wyraża się w codziennym życiu, czy pomoc ze strony A.M. ma charakter rzeczywisty, jak się kształtuje i czy nie ogranicza się do słownych deklaracji. Należało też ustalić, czy skarżący w sposób nieuzasadniony odrzucają choćby próby niesienia pomocy. Gdyby w wyniku takich ustaleń okazało się, że konflikt ujawniony w wywiadzie środowiskowym uniemożliwia zapewnienie skarżącym niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przez rodzinę, rozważenia wymagałoby ustalenie, czy taką pomoc w formie usług opiekuńczych mogą zapewnić właściwe jednostki gminne. Podstawą ustaleń będących przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji była m.in. opinia dotycząca sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ponieważ opinii powyższej nie dołączono do akt administracyjnych, Sąd został pozbawiony możliwości oceny mocy dowodowej takiego dokumentu. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy przywołał również treść zaświadczenia o stanie zdrowia skarżących i przyjął na jego podstawie, iż skarżący wymagają jedynie opieki okresowej a nie całodobowej. Z treści zaświadczeń lekarskich wynika, że skarżący wymagają ze względu na stan zdrowia całkowitej opieki okresowo. Zaświadczenie lekarskie będące jednym z dowodów przyjętych przez organ odwoławczy za podstawę rozstrzygnięcia nie stanowi podstawy wymienionej w § 17 cytowanego rozporządzenia. Nie spełnia też wymogów ustawowych, gdyż nie stwierdza (co jest konieczne w świetle treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), czy skarżący są osobami wymagającymi całodobowej opieki. Należy też zwrócić uwagę na to, że wywiad środowiskowy nie wymienia przyczyny wystąpienia z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej. Treść wniosku wskazuje natomiast na to, że skarżący wskazują jako uzasadnienie wniosku zarówno wiek jaki i przewlekłe choroby i pogorszenie sprawności, a więc wszystkie przesłanki zawarte w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie precyzyjne ustalenie, która z wymienionych w ustawie przesłanek występuje w przypadku skarżących. Będące podstawą rozstrzygnięcia zaświadczenia lekarskie wskazują, że skarżący są przewlekle chorzy, że wymagają okresowej całkowitej opieki , która winna polegać na pielęgnacji, leczeniu, badaniu i poradach lekarskich oraz badaniach i terapii psychologicznej. Z zaświadczeń lekarskich wynika też, że nie ma przeciwwskazań do umieszczenia skarżących w domu pomocy społecznej. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wyjaśnił, co oznacza stwierdzenie "opieka okresowa" połączone z jednoczesnym stwierdzeniem, że ma ona mieć charakter stały. Jeżeli podstawą wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest potwierdzony zaświadczeniem lekarskim stan zdrowia wnioskodawcy, wówczas zapewnienie całkowitej opieki oznacza kompletną, zupełną, obejmującą całość opiekę nad wnioskodawcą, polegającą na pielęgnacji chorych, leczeniu, badaniach lekarskich, badaniach i terapii psychologicznej (co wynika z zaświadczenia lekarskiego). Jeżeli ta całkowita opieka miałaby mieć charakter okresowy, to oznaczałoby to, iż taka opieka (całkowita) musiałaby być sprawowana w sposób powtarzający się, trwający pewien okres. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje, z jakich przyczyn skarżący winni mieć zapewnioną stałą opiekę okresową. Gdyby chodziło tylko o opiekę zdrowotną wówczas stanowisko organu odwoławczego można by uznać za prawidłowe pod warunkiem, że taką opiekę zapewniłyby jednostki służby zdrowia a pielęgnację rodzina skarżących. Zaskarżona decyzja nie udziela jednak odpowiedzi na pytanie, czy warunki rodzinne A.M. pozwalają jej stale opiekować się skarżącymi. Jak już wyżej wskazano, konieczne w tym zakresie są stosowane ustalenia przez przesłuchanie A.M. i skarżących i właściwa ocena tych dowodów. Jak dotąd stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący mają zapewnioną pomoc ze strony rodziny A.M. nie zostało oparte na przeprowadzonych dowodach. Konieczne będzie też ustalenie, czy poza opieką zdrowotną skarżący z powodu wieku lub niepełnosprawności, na które się powołują wymagają opieki i jakiej. Może się bowiem okazać, że stan zdrowia skarżących nie wymaga sprawowania całodobowej opieki, a taka opieka jest konieczna ze względu na wiek lub niepełnosprawność. Na koniec należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie zawiera ustaleń faktycznych, nie opisuje sytuacji skarżących. Zawiera natomiast stwierdzenia. Narusza więc art. 107 § 3 kpa. Przywołuje również dowody, których brak w aktach (Opinia dotycząca sprawności psychofizycznej). Taka decyzja nie może być zaakceptowana. Dotyczy to również w pełnym zakresie decyzji organu I instancji. Podlegają one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. as. WSA Michał Ruszyński s. WSA Aleksandra Wieczorek s. WSA Maria Bohdanowicz Sygn. akt II SA/Go 384/07 Gorzów Wlkp., dnia 14 sierpnia 2007r. ZARZĄDZENIE 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć : - skarżącym, - SKO, Z pouczeniem o skardze kasacyjnej. 2. Akta przedłożyć za 30 dni. As. WSA Michał Ruszyński